“镇改市”可激发自下而上的城镇化冲动

　　21世纪经济报道 在电影《私人订制》里，“镇级市”只是一个玩笑，但现在这个概念正变得越来越清晰，很有可能变为现实。几年前就有人提出了“镇级市”的设想，今年8月上旬国家发改委等11部门联合印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》进一步扩张了人们想象“镇级市”的空间。《通知》中“选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”令一些地方政府跃跃欲试，准备申报“撤镇设市”试点，将条件具备的建制镇升格为小城市。

　　“镇改市”是国家推进新型城镇化的一项措施，“镇改市”的城镇化程度应该比一般建制镇更高。在目前的行政区划中，镇是比乡城镇化程度更高的第四级行政区，而街道办事处的城镇化程度又比镇更高。人们通常认为，镇进一步城市化或者说城镇化的方向是改为街道办事处。例如，2003年-2004年，深圳全面推进城市化时，措施之一是“镇改街”。那么，推进新型城镇化为什么不像之前那样搞“镇改街”，而是要搞“镇改市”呢？这要从镇级市与街道办事处的区别说起。

　　镇、镇级市与街道办事处的区别，类似于县、县级市与区的区别。跟镇和县比较，街办和区与上一级行政区的整合程度更高，但自主权更小；而镇级市和县级市则可能有更大的自主权。因此，“镇改街”是收权和整合，而“镇改市”是放权。国家提出试点“镇改市”，意味着新型城镇化将更加重视基层的自主性和创造性。如果说镇改街是自上而下（由上级政府规划并推动）的城镇化，那镇改市则可能激发自下而上的城镇化冲动。

　　回顾这三十多年的城镇化进程，初始阶段其实主要是由自下而上的冲动推进的。1980年代，乡镇企业快速发展，县域经济也逐渐做强，很多农业人口和农村户籍人口是在镇和县这两级行政区转化为非农人口。一种近乎“野蛮生长”的力量推动着中国的工业化和城镇化。这个过程持续到1990年代中后期。其弊端也逐渐显现，主要问题是发展水平低、整合程度低、重复建设和恶性竞争。

　　1990年代中后期之后，加强整合和集中成为大势所趋。资源向一二线城市集中，而乡镇企业和县域经济的发展放缓。1997年，国务院叫停“县改市”，而“县改区”的数量之后则大大增加，是整合和集中程度提高的表现和原因之一。这个阶段的城镇化是由自上而下的规划主导的，大大提高了城市的发展水平，但已经暴露出很多问题：一二线城市空间有限，难以容纳更多的人口，房价持续快速上涨就是问题的集中反映。

　　辩证法的否定之否定理论告诉我们，下一阶段推进新型城市化，需要更加重视自下而上的推力，应该将自上而下与自下而上两种力量结合起来。

　　如果将“镇改市”理解为一种观念的改变，意义非常大。但是，形式上的“镇改市”则值得商榷。目前已经有各种级别的市——直辖市、副省级市、地级市、县级市，这造成了一定的混乱。再来一个镇级市会加重这种混乱，当我们说温州市瑞安市塘下市（现在是塘下镇），不了解情况的人可能以为这三个是并列关系。