20万亿土地出让金成糊涂账源于制度缺陷

　　日前，全国将首次针对土地出让金展开大范围审计的消息引发关注。在过去的13年间，土地出让年收入增长超30倍，总额累计近20万亿元。土地出让金具体收多少，怎么用的，只有部门一把手和经办人清楚，由此产生了侵占挪用、做高成本、体外循环等多种乱象。

　　土地出让金乱象频频，成为社会和媒体非常关注的焦点。

　　其一，土地出让金资金使用出现乱象，最根本的原因就是没有接受地方人大的有效监督。国家法律明确规定了地方政府资金使用必须经过当地人代会的审议，但是，在实际运作过程中，地方政府除了象征性地每年一次向地方人代会报告财政预算执行情况和财政预算草案之外，地方人大再也没有任何实质性的监督政府实施公共财政的手段，即便是地方政府向地方人大作了财政报告，地方政府在很多资金使用情况也是语焉不详，对于那些根据没有纳入到预算内支出的土地出让金，土地出让金仍能游离于监管之外，总在体制之外循环，不仅人大难实施实质性的监督，这种信息不对称也造成了公众对于土地出让金使用情况、用到哪儿去了、造福于何方都是一无所知，严重地伤害了公众的知情权和监督权。

　　其二，土地出让金资金使用与地方政府在资金使用上权力过大而相伴而生的则是问责机制的缺乏，导致土地出让金使用处于一种无的放矢的状态。近些年来，国家审计署几乎每一年都会发动对土地出让金的“审计风暴”，但每当经历“审计风暴”之后总会出现波谲云诡的状况，相关部门的一把手并没有因为违规违法使用土地出让金而受到任何的处罚。正是由于土地出让金追责上缺乏先例，才会导致后来者在使用土地出让金上视国家法律法规于不顾，几乎随心所欲。

　　其三，从制度层面讨论土地出让金使用失范的原因，恐怕要从国家推行分税制改革之后地方政府财权与事权不匹配着眼。国家分税制改革一个显著的变化，就是中央财政收入占全国财政总收入的比重从1994年改革前的20%多攀升至50%左右，而中央财政总支出的比重则基本维持在30%左右，与改革前变化不大，而相应的地方政府支出比重占到了70%~80%。目前，事权与财权扭曲最严重的就是在省市和县乡级政府之间，这导致县乡政府或者通过卖地搞房地产来弥补资金缺口中。而当眼下房价出现下跌，让地方政府心急如焚忙于救市。在目前这种财政体制之下，地方政府乐见房地产价格上涨，从而可获得更多的土地出让金收入。在土地出让金没有纳入到预算内管理的时候，地方政府挪用权限或将得不到根本的治理。

　　土地出让金不能总是糊涂账。当务之急是要建立公共财政体制，让地方政府的资金使用情况(并不局限于财政预算)接受地方人大的全方位监督，并将土地出让金收支情况公开向社会公示，以满足公众对土地出让金使用情况的知情权和监督权，并尽快理顺国家分税制改革后所带来的地方政府财权与事权不匹配的现象，确保地方事权更刚性的规范，地方拥有更多的财权。通过中央政府的财政转移支付，提高地方政府在公共服务上的支出能力，唯有如此，土地出让金的使用乱象才能得到根本治理。