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本报记者 杨志锦
实习记者 王 青 北京报道
8月31日，十二届全国人大常委第十次会议表决通过了修改后的《预算法》。通过后的《预算法》第五条明确了全口径预算的国家账本：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
目前中央财政试编四本账本已进入第二年。据21世纪经济报道记者统计，省级政府层面，只有19省份编制了四本预算，剩余12个省份尚未编制全口径的预算账本，省级政府全口径预算账本的编制尚待继续扩围。
通过的《预算法》第五条第二款规定，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。目前国有资本经营预算已有资金调入一般公共预算，一般公共预算也有资金调入社会保险基金预算，但地方或中央的政府性基金预算是否有资金调入一般公共预算，目前尚不明朗。财政部在今年的预算报告中称，将建立政府性基金调入公共财政预算的机制。
从占比看，国有资本经营预算收入调出资金仅占收入总额的4.52%，比例尚小，还待进一步提高。“这次《预算法》的审议有进步，很多概念提出来了：如从原来只有一本账现在有四本账并提出政府的全部收支纳入预算。”上海财经大学公共经济与管理学院公共政策研究中心主任蒋洪对21世纪经济报道记者表示，“但是还是留出了很大的空当，（修订的《预算法》）界定了四本账，但并没有界定哪些收支应纳入四本账；只提到政府的一切收支要纳入，但没有界定哪些是政府的收支。”
省级四本账公开尚待推进
此次修订通过的《预算法》首度对全口径预算从法律上做出了界定。第五条第一款称，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
8月31日，财政部长楼继伟在人大新闻发布会上表示，四本预算有所不同，前三本预算是来自于税收、收费和政府性基金等或者是国有资本经营收益，因此三本预算必须公开。“社会保险基金的收入不全是财政收入，主要是社会保险缴费，还包括来自于一般公共预算中转移进来的；社会保险缴费虽然不是财政资金，但也是公共资金。社会保险基金预算也要公开。”楼继伟说。
2013年社会保险基金预算首度在全国两会提交人大审查，第一次实现了中央全口径预算账本的公开。今年3月5日，财政部提交给全国人大审议的预算报告延续了全口径预算体系，2014年是编制并公开全口径国家账本的第二年。
但是省级政府尚有超过三分之一的省份未编制并公开全口径预算账本，编制仍需扩围。21世纪经济报道记者根据各省今年公布的预算报告统计显示，编制全口径预算的省份为19个。此外，编制三本预算的省份数量为8个。具体而言，山西、黑龙江、湖北、贵州、陕西、甘肃等6省份尚缺社会保险基金预算，天津、江西两省尚缺国有资本经营预算；编制两本预算的省份数量为4个，新疆、四川、福建、吉林四省份尚未编制或公开国有资本经营预算和社会保险基金预算。
四本预算之间如何衔接？
在8月31日的新闻发布会上，财政部长楼继伟指出，社会保险基金的部分收入是从一般公共预算中转移进来的，这也是社会保险基金预算和一般公共预算的衔接之处。同时他强调，要加强一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算之间的统筹使用。
这在通过后《预算法》的第五条第二款有所反映。该条款全文为：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。
目前国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算三者之间已实现衔接，但由于预算公开不足，一类预算的调出资金尚未在另一类的收入项中找到具体对应。
例如，根据2013年全国财政决算报表，2013年全国国有资本经营预算调入一般公共预算用于民生支出共计75.56亿，其中来自中央和地方国有资本经营预算分别是65亿、12.56亿，但是在一般公共预算报表中因为科目不够详尽而无法确认这一收入计入哪一收入科目。
至于一般公共预算与社会保险基金预算衔接方面，在一般公共预算报表中，2013年财政对社会保险基金的补助是4403.14亿元，而在2013年预算执行报告中社会保险基金从财政获得的补贴收入为7371.5亿元，出现了3000亿的差额。
“3000亿左右的差额，想要弄清它的来龙去脉，现有预算表的透明程度和详尽程度还不足以让我们审视四本账的衔接。”蒋洪对21世纪经济报道记者表示，“四本账怎么衔接，其实有很大的空间和可作为的地方，这个是账务上比较技术化的问题。”政府性基金与一般公共预算之间的衔接情况还不明朗。财政部的数据显示，2013年全国政府性基金收入为5.22万亿，其中将近八成为国有土地使用权出让收入。2011年的中央一号文件曾要求“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”。当年8月，财政部要求各地区土地出让收益的10%须计提教育资金。但两项规定的执行情况仍不明朗。
“一般的政府性基金和公共预算之间的关系不在于能不能发生关联，而在于发生关联后能不能在预算中清楚地表述出来。” 上海财经大学公共经济与管理学院教授邓淑莲对21世纪经济报道记者表示，“现在有没有关联我们不清楚，因为不透明。土地出让金都专款专用了吗？不一定，也有可能用到一般公共预算中。”
根据国土部和审计署历年的督查报告，多地出让收入不按规定支出：一些地方超范围违规支出，部分应用于城市建设的资金被用作基础设施建设、偿还政府及企业债务。
但是根据财政部的预决算数据及相关报告，目前尚无政府性基金调入公共财政预算的数据。今年的预算报告中，财政部提到将建立政府性基金调入一般公共预算的机制，但是并没有公布具体的方案。
一般公共预算主要用于推动经济社会发展，保障和改善民生，事关居民福祉。因此，国资经营收入和政府性基金收入调入公共财政预算，将有望解决这两项重要收入在政府投融资体系内部循环、未能及时补充公共民生等支出的问题，而一般公共预算资金调入社会保险基金能减缓社保基金支出压力，在一定程度上缓解社保资金缺口难题。由此，四大预算体系之间相互打通，互相补充。
但是，国有资本经营收入调入一般公共预算的比例尚低，还需进一步提高。2013年，国有资本预算调入一般公共预算仅占国有资本经营收益的4.52%，比例尚小。今年两会上财政部提交人大的预算报告显示，2014年的中央层面的这一预算数据为184亿，增长183.1%。楼继伟8月31日也称，要进一步提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。
四本账之外的资金
财政部的数据显示，2013年四本账的收入总计为21.77亿，占到国内生产总值的比例为38%。在四类收入中，比重最大的为公共财政收入12.92亿元，占比近60%；其次为政府性基金收入，占比近25%，然后是占比为15.85%的社会保险基金收入，国有资本经营收入比重最小，不足1%。
对此，蒋洪对21世纪经济报道记者表示：“虽然罗列了四本账，但是还是有大笔的资金游离在四本账之外，这是最重要的，也最值得关注。”
此次《预算法》也对此做出了安排。修订通过的《预算法》第四条称：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”
原国家税务总局副局长许善达对21世纪经济报道记者表示：“现在的问题是每一类预算种类收入如何覆盖全面，比如地方政府性基金收入很多都没有纳入预算，国有资产经营收入只包括国资委管理系统的，其余的都没有纳入预算。核心是扩大范围，不是增加预算种类。”
蒋洪则表示，财政专户存储，是在四本账之外的资金；国有资产经营利润方面，只有不足10%纳入了预算。“政府性基金有很多内容，哪些基金应该纳入，哪些不该纳入，刚刚通过的《预算法》并没有明确。”蒋洪说。（编辑 谭翊飞 张凡 申剑丽）
作者：杨志锦 王青
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