《预算法》修正案通过 允许地方政府发行债券

　　常健（巴克莱首席中国经济学家）

　　8月31日，中国最高立法机关批准通过中国《预算法》修正案

　　8月31日，中国最高立法机关全国人大常委会通过了第四次提交审议的《预算法》修正案草案。该修正案明确了一些重要原则，包括如何管理地方政府债务、政府资金的全面预算以及信息披露和监督。这是自1995年《预算法》正式实施以来首次进行修订。由于该法涉及财政改革及中央-地方政府关系等一系列复杂问题，预算法修订的过程是无比曲折而漫长的。早在2004年，预算法就已启动修订，并于2011年将第一份修正案草案报请全国人大进行审议。

　　我们认为，修改后的《预算法》具有以下十分重要的意义：

　　· 有助于确立更加透明的问责预算体系；

　　· 有助于遏制不断膨胀的地方政府债务（2013年6月地方政府债务总额为17.9万亿元，较2010年末增长了67%），并逐渐解决这一问题；

　　· 有利于改善投资效率及长期债务可持续性；

　　· 加快转变政府职能（提供公共服务）；以及

　　· 推进国家治理体系和能力现代化（如法治等）。

　　有关中国财政收支结构与地方政府债务问题的分析，参见2013年1月28日发表的“中国能否管控其财政风险”。

　　修改后的《预算法》规定，地方政府可直接发行债券，但需经过严格监管，使债务风险更加可控

　　修改后的《预算法》确立了地方政府直接发行债券的法律依据，而在此之前地方政府并无此权利（但很多地方政府都在通过投资工具以及影子银行借贷等方式来规避这项禁令）。这一机制的建立为地方政府提供了另一融资渠道，我们认为，从长期看来将有利于解决地方政府的债务问题。但我们同时认为，有利影响的显现将是一个循序渐进的过程，因为修正案的实施过程势必会十分审慎，尤其是在“软预算约束”对于地方政府来说仍是个难题的时期。

　　我们注意到，全国人大在审议过程中一直不愿授予地方政府直接发行债券的权利。而此次，全国人大在附加严格条件的前提下批准了这一举措，与我们的预期非常吻合。省级地方政府债券的规模、使用及发行情况都将受到监管。

　　具体来说：

　　· 由国务院设置限额，并报请全国人大或全国人大常委会批准；

　　· 发行债券所获资金只能用于公共服务，不可用于政府运营；

　　· 债务必须包含在省级预算之内，并由省级人民代表大会进行监督；

　　· 中央政府承诺评估地方债务风险并发布预警信息，并在风险可能失控时做出快速反应及处罚决定。

　　实现对政府资金及使用情况的全面预算

　　修改后的《预算法》对政府预算进行了明确分类，以应对要求实现政府资金及使用情况全面预算的呼声，并加强了立法监管。新规定的政府预算包括四个部分：

　　· 一般公共预算；

　　· 政府性基金预算；

　　· 国有资本经营预算；

　　· 社会保险基金预算。

　　占地方政府收入30~40%的土地出让收入将归属于政府性基金预算，而国有企业的收支状况将归属于国有资本经营预算。

　　建立更加公开透明的预算制度，加强对重点支出和重大投资项目的监管力度

　　公众所反映的主要政府预算问题包括缺乏透明度，缺乏获取预算信息的渠道以及缺少对政府支出的监管。

　　为解决这些问题，修改后的《预算法》通过了下述规定：

　　· 要求地方政府在经立法机构批准后20日内向社会公开其预算及决算报告及报表；

　　· 为公众提供获取地方政府债务、采购、预算及审计信息的渠道；

　　· 对立法机构审核政府预算报告的方式及内容进行监管，特别规定各级人大审查重点支出和重大投资项目的预算安排，并考查这些项目的进展与效率。

　　我们还注意到，中国政府正在试点允许地方政府发行市政债券

　　根据财政部发布的信息，在首批试点的上海市、深圳市、浙江省及广东省之外，江苏省和山东省在2013年也加入到了自行发债试点的行列中，之后还将试点范围扩大至江西省、宁夏回族自治区、北京市及青岛市。修改后的《预算法》要求地方政府全权负责偿还发行债券筹措的资金（中央财政不会提供任何支持），并要求地方政府披露更多有关基本财务状况及信用评级的信息。（以上出自巴克莱最新报告）