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郭濂
中国金融四十人论坛特邀成员 郭濂
新型城镇化建设是党的十八届三中全会确立的国家发展战略，其关键是要找准城镇化过程中的全局性问题，以金融创新探索和推动新型城镇化。在新一轮推进的以土地、户籍、财税和投融资体制综合配套改革为根本推动力的新型城镇化进程中，金融机构充分发挥投融资主力作用，不仅是推动未来中国中长期转变发展方式、扩大国内需求的战略需要，也是解决中国当前面临的“稳增长与调结构”等多重困境、打造中国经济升级版的有效手段。
巨大的资金需求是城镇化面临的重要挑战
当前，我国新型城镇化的资金需求巨大。未来十年向城镇转移的人口规模十分庞大，因此政府需要在住房、基础设施、公共服务和社会保障等方面进行大量的投资。发改委投资所的研究表明，“十二五”时期，城市基础设施和保障性住房工程建设需要投资34万亿元左右，年均增长9.5%。城镇化还必须解决随迁农民工医疗、社会保险、子女上学等问题，这些投入也是一笔巨大的数字。据统计，一个农民工转移到城镇所需投资成本的平均数约15万元。全国每年2000万人的城镇人口增长，需要投资总费用平均数在3万亿元左右。
在我国过去15年左右的城镇化快速推进过程中，投融资模式发生了巨大变化，从以预算内财政为主转向依靠预算内、预算外财政和银行贷款等多种方式融资的局面。
除预算内收入之外，地方政府通过以土地出让金为主的各种预算外收入和借贷来解决城镇化投融资问题。以省为基准单位，地方土地出让金占地方预算收入的比例，90年代末大概在10%左右，如今已达40%-50%的水平，在经济发达地区，这个比例更高。地方政府还直接从对土地和房屋交易的各种税收获得了收入，相关税收份额从2000年的8% 增加到2010年的16.1%。实际上，由于房地产开发商往往是地方税收主要贡献者，房地产部门对地方预算内收入的贡献应该更大。
但是，以土地出让收入支撑基础设施建设的做法将难以为继，因为我国的财政收入和土地收益难以维持高增长。新一轮城镇化需要巨大的资金支持，然而既有的融资手段已被过度透支：在宏观经济疲软、金融秩序整顿和房地产调控等多重因素作用下，地方政府税收、土地出让金收入以及投融资平台融资等城镇化传统资金来源的增速都将出现回落甚至可能出现萎缩。
首先是中国经济进入“次高速经济增长”的换挡期，预算内财政收入的增长速度将会加速回落。根据中国人民大学经济研究所的测算，我国未来10年经济增长速度可能在7%-8.5%区间波动，这直接决定中国财政增速可能在9%-14%区间波动，财政增速将比前10年平均20%的增速降低10个百分点左右。
其次，包括土地出让金预算外收入和契税、土地增值税等预算内收入在内的土地相关收益难以持续上扬。一是当前粗放式的城镇土地扩张难以为继，2000-2010年期间房地产土地购置费平均每年增长32.4%，建设用地平均增长13.2%，这种扩张速度不可能再现；二是土地收储的成本不断增加，导致通过土地出让获得的可支配资金大幅度收缩。
最后，按照目前人口的测算，中国住房需求可能在2015年达到最高点，房地产需求高企所支撑的土地价格、房地产交易规模也将接近高点，加上中央政府为抑制高房价不得不进行调控，这也注定未来土地价格和契税的上升速度将显著回落。
科学合理负债 支持新型城镇化发展
政府举债支持新型城镇化建设的前提是科学准确地测算地方政府的可支配财力，规范举债行为。政府动态可支配财力要与债务结构、期限相匹配。
要明晰政府性债务。把政府直接或间接承担还款责任的债务，统一纳入政府性债务管理范围。举债单位通过信托、金融租赁、发行理财产品、委托贷款、回购、委托代建等方式形成的政府性债务，也须纳入管理范围。
要规范资金投向，支持公益性项目建设。除国家另有规定外，政府性债务要坚持为社会公共利益服务、不以盈利为目的，只能用于城市基础设施、生态建设、城市管理、医疗健康、文化教育，城市功能完善和承载力提升以及保障性安居工程等政府投资公益性项目建设。
要建立风险预警管控机制。要综合债务类别、债务期限等因素，科学运用债务率、偿债率、逾期债务率等指标，对市、县（市、区）政府性债务风险进行动态监测、评估和提示。
要实行债务年度计划管理。各级政府要在确定的债务总规模内，编制政府性债务年度收支计划。未列入债务收支计划的项目，金融机构不应该支持举借政府性债务。
新型城镇化建设的投融资路径
首先，要促进房地产平稳发展，稳定城镇化资金来源。目前中国城镇化资金主要还是依靠土地财政与土地金融。房地产业依然是中国经济的重要产业，在目前外需回落、消费增长平稳的状态下，中国宏观经济在中短期内很大程度依赖于房地产的正常发展。城镇化融资的短期脱困，也依然依赖于房地产业的良性发展，依赖于土地出让金和房地产产生的契税。例如房地产增加值占GDP比重达到5.6%，带动相关产业对GDP的贡献达10%，投资总额占全社会固定资产投资的19%，涉及的信贷占全社会信贷的23%左右，房地产存量占居民财富总额的比重接近70%，所产生的契税、土地增值税、耕地占用税等预算内收入占总税收收入的18%，所产生的土地出让金预算外收入占地方财政收入的50%左右。
政府必须明确目前房地产调控的核心目标就是“供求平衡条件下的价格平稳”。政府应认识到：房地产价格持续上扬与地方政府住房土地供应低以及土地财政激励约束有关，发展不平衡、局部房地产供给短缺是导致价格上扬的核心原因。耕地红线并不是构成住房用土地供给偏低的主要原因。地方政府在“GDP政绩竞标赛”作用下粗放式推进工业开发是土地紧张的关键因素之一。政府可通过盘活部分存量工业用地转为住宅用地，增加住宅供应量，重点用于保障性住房、棚户区改造用地。
其次，以分类管理为基础，合理发挥地方投融资平台作用。必须要科学评估中国地方投融资平台的积极作用和未来的战略定位，防止出现处理地方投融资平台简单化的取向。全面停止和阻断地方投融资平台的融资通道未必能够化解中国未来的系统性风险，反而有可能使资金投放渠道堵塞，货币政策和产业政策的有效性大幅度降低，进而导致宏观经济增长受阻。要坚持“在增长中化解风险”的原则，在分类管理的基础上，完善壮大地方投融资平台。
当前地方政府的债务总量虽然由危机前的安全区步入到风险区，但如果采取有效改革措施，合理调整债务结构和期限，在拉动经济增长的同时，将会平稳度过这两年集中偿还债务的风险期。国家审计署2013年公布的数据显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20万亿元，负有担保责任的债务近3万亿元，可能承担一定救助责任的债务近7万亿元，合计约30万亿元；地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元。与2012年年底相比，全国政府负有偿还责任的债务上升8.57%。分析结果表明，全国政府性债务各项风险总体可控。
从全国范围来看，只要经济增速不持续跌破7.5%，未来5年的债务清偿问题不大，特别是考虑地方政府存量资产的积累和处置潜力，目前的各类风险指标都可能摆脱该风险的区域；投融资平台利用特定项目和服务带来的收费权和现金流，或者特定资产的拍卖和抵押来进行杠杆化融资，在本质上是中国人民银行行长周小川所指出的“凭借未来的收入在当前融资并用于市政建设，实现城镇化建设的财务负担沿时间轴进行平行分布”，这已经包含了现代城镇化融资的先进理念和操作模式，具有前瞻性。因此，要规范目前投融资平台的不规范操作，但不宜从战略上否定，更不可因噎废食。现有投融资平台的定位和操作存在合理化成分，这些合理成分是未来中国城市化融资的发展方向之一。
再次，探索多模式、多渠道利用民间资本和其他金融资源。根据世界银行项目分区理论，可以将城镇化建设项目分为经营性、部分经营性、完全公益性三大类。不同种类的项目选择不同的融资方式。通过财政注资、国有资本注入、使用者收费、未来税收权力等为抵押品和偿付来源，利用金融市场，加强杠杆化融资，以实现城镇化建设的财务成本延时间轴进行平均分摊。
最后，城镇化融资的中长期解决方案需要建立完善的财税体系和金融市场。中国当前城镇化面临的融资难题最终还是中长期的结构问题和制度问题。可从以下几方面来实施相应的措施和改革计划：
出台“稳增长”的宏观经济政策的中期定位策略，力求维持中国宏观经济在“次高速增长期”的高效平稳运转。宏观经济保持在7.5%左右增长，是中国财政保持10%增速的核心基础，也是政府能够化解各种民生困局和发展困局的核心基础。
改革和优化目前的政府间财政收支划分体系，约束地方政府在投资上的冲动，将部分事权适度上移，财权适度集中。对于地方财政的支付方式可以进行适度调整，强化地方财政在城镇化进程中集中用来解决城市基础设施、农民工居住、农民工子女教育以及举家迁移问题。
（作者系国家开发银行金融研究发展中心主任。因版面有限，本有删节，原文请参见中国金融四十人论坛网站www.cf40.org.cn）
作者：郭濂
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