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本报记者 王尔德 北京报道
近日，国务院法制办就《大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）向社会公开征求意见。
“国务院法制办在此时向社会公开征求意见，这种比较少见的开门立法态度值得肯定。”中国环科院副院长柴发合对21世纪经济报道介绍，社会各界应珍惜并抓住这次机会，对如何完善征求意见稿提出意见。
“征求意见稿充分考虑了当前大气污染防治的复杂形势，并吸纳了新《环保法》中的主要制度创新，对未来的大气污染防治提供了很好的法律保障。”柴发合分析，不过征求意见稿的部分内容仍需要细化和进一步完善。
柴发合参与起草了环保部向国务院法制办递交的《大气污染防治法（修订草案送审稿）》，为此本报就如何完善征求意见稿专访了柴发合。
建议设立专项资金
《21世纪》：根据征求意见稿第三条，县级以上人民政府将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大财政投入。考虑到县和市两级政府财政比较困难的现实，是否应该设定专项资金，以提高国家和省级政府对下级政府的转移支付力度？
柴发合：根据新《环保法》，各级政府应对辖区内的环境质量负责，要保障一定的资金投入，形成各级政府都要投入治霾的局面。如果国家设立专项资金，对污染比较严重地区和经济欠发达地区给予一定的支持，可以帮助该地区更好地治理大气污染。
不过我要强调，尽管中央政府会提供一定的财政投入，但大气治理的责任主要在地方政府。比如去年和今年上半年在京津冀地区投入了50亿和100亿，但这些资金都属于引导性资金，而非主导性资金。
在大气污染治理的资金中，无论是中央财政投入还是地方财政投入，其规模都是有限的，解决的都是区域内的公共性问题，比如说能源结构调整、产业布局上的退二进三、黄标车淘汰等，而产业上的污染治理投入才是主要的，主体责任还在企业。
《21世纪》：征求意见稿对排污收费和环境税费制度并未作出任何规定，而国家正在拟定《环境保护税草案》。对此次怎么看？
柴发合：我认为尽管新《环保法》对排污收费和环境税做了原则性规定，但依然需要细化的规定，如明确规定：排放大气污染物的企事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费；排污费必须全部专项用于大气污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用；依照法律规定，对排放的大气污染物征税的，不再征收排污费。
当然我们也会考虑到财政部、国税总局和环保部正在推进的《环境保护税法》，如果说这部法律在本届人大期间能够通过，那么在《大气污染防治法》中也应该把更细化的内容吸收进来。
《21世纪》：通篇读完征求意见稿，发现并未对PM2.5做出针对性的规定，您认为是否需要对PM2.5的治理设置一些专门条款？
柴发合：实际上，《大气污染防治法》的修订本身就是为了解决PM2.5的污染问题。尽管目前征求意见稿里面没有相关条款，但我认为这部法律中针对二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物的很多条款，都会起到治理PM2.5的作用，因为减少了PM2.5的这些前体物，就会减少PM2.5。
我觉得可以考虑设置一些针对颗粒物的条款，颗粒物的外延比较广，不限于目前经常提到的PM10和PM2.5。因为未来国家空气质量标准可能还会继续修订，解决了PM2.5，我们将会考虑PM1的问题。
排污许可证与相关制度需整合
《21世纪》：在征求意见稿第三章大气污染防治的主要制度中，规定了环评、总量控制、排污许可证等多项制度，这些制度之间是什么样的关系？
柴发合：环评是项目开工建设的前置条件，也是企业申请排污许可证的重要参考文件。总量控制主要是针对政府而言，但未必会落实到企业层面。因为政府可以通过多种手段减排污染物总量，比如产业结构调整，能源结构调整和清洁能源替代，并非一定要全部通过分解到企业头上的方式来完成总量控制的任务。
排污许可证将根据有关法律法规标准、污染物总量控制要求、产业布局和污染物排放现状等进行确定。这是一个新的制度，根据环保部的安排，排污许可证的管理办法年底之前有望出台。
目前，一个企业要新建项目需经过一系列环保监管措施，如环评、“三同时”（“建设项目中防治污染的措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）、环保设施的竣工验收、企业自行监测、排污申报、未达标限期治理、处罚等，这些链条中实质上已经包含了许可证制度的内涵。下一步，我们通过排污许可证的方式把相关制度和政策整合起来，这是需要环保部门思考的问题。
《21世纪》：征求意见稿第四章只是陈列了各类污染源的治理措施，在此是否应该补充一般性规定的一节内容，以解决我们目前日益突出的区域性和复合型污染问题？
柴发合：我认为应该补充关于一般性规定的内容，比如关于协同控制的内容，“国家加强燃煤、工业、移动源、扬尘及其他大气污染的防治，对二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘、挥发性有机物、氨等多种大气污染物和温室气体进行协同控制，切实改善城市和区域大气环境质量，积极推进农业大气污染防治”；再比如关于特殊区域保护的问题，“在地方各级人民政府划定的风景名胜区、自然保护区、文物保护单位和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染大气环境的工业生产设施”。
建议设置区域联防联控协调机构
《21世纪》：征求意见稿第五章针对区域联防联控，并没有提出关于联防联控的协调机构的内容。是否需要设置一个条款考虑专门的协调机构问题，即便是近期受制于编制所限不成立，也要为以后的改革留有余地？
柴发合：大气污染具有远距离传输和相互影响的特征，所以需要不同区域之间的联防联控，而要实现联防联控，必须有体制和机制的保障。其中专门的协调机构就是重要的内容和创新，我建议增设关于增设联防联控协调机构的条款。一方面可以破除地方保护主义，解决环境保护和经济发展之间的协调困难的痼疾，另方面还可以解决环境保护治理措施上的区域分割问题，真正实现区域内统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调。
从实现的途径上来看，如果新设机构受制于编制等问题难以实现的话，那么也可以考虑在现有的基础上整合。
《21世纪》：征求意见稿对公众参与和公益诉讼等内容未置一词，你如何评价？
柴发合：尽管新《环保法》对公众参与和公益诉讼等内容做了规定，但我认为新《环保法》定位为基本法，规定的相对比较原则，因此正在修订的《大气污染防治法》、《水污染防治法》和正在研究起草的《土壤污染防治法》都应作出进一步的规定，以便于操作。
此外，征求意见稿第100条吸收了新《环保法》中关于“按日计罚”的内容，但并未对按日计罚的具体操作进行细化。为了限制在执法过程中过大的自由裁量权，未来需要进一步明确适用这一条执法的裁量标准，比如每日罚款是否设上限，按日计罚是否有期限，罚款总额是否有上限等。
作者：王尔德
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