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21世纪宏观研究院分析师 何苗
特约分析师 丁辰
由上海市漕河泾新兴技术开发区、苏州工业园区等30多家园区和大型企业集团发起的 “长三角园区共建联盟”成立已近4年，合作共建园区亦是目前长三角合作的重要内容。
狭义的共建多指跨省合作，苏州与安徽滁州、上海与
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21世纪宏观研究院根据各地发改委发布的数据整理，截至目前，长三角地区上海、江苏、浙江、安徽四省市参与合作共建园区已逾200个。其中，江苏、安徽数量最多，江苏已建成39家。跨省域共建中，江苏、浙江多与上海合作，安徽在皖江城市带承接产业转移示范区获批后，与江浙沪三地共建园区较多。
从省域内的共建来看，江苏省委早在2005年就出台《关于加快苏北振兴的意见》，明确提出加快产业转移和南北挂钩共建产业园区，苏南苏北共建园区在长三角合作共建中起步较早，具有示范意义。安徽自2011年起学习江苏经验，也开始了皖南皖北合作共建的探索，目前共有3个南北共建园区。最新数据显示，广义上的共建园区安徽共有111家，其中已建成67家，签约44家。
从产业结构看，江浙皖三省合作共建园区多数以纺织服装、机械制造、电子器械、化工医药、食品等产业为主，而上海多依托自身产业和园区优势，开发新能源、电子信息等高新技术产业。
21世纪宏观研究院认为，长三角各地共建园区虽已蔚为规模，但实际产业协调仍处于探索阶段，利益共享机制、合作机制方面仍存在一些空白。共建园区是集中化管理，在整个经济处于集聚发展的框架下，有更进一步优化配置的空间。
共建现状
一、模式多样
2008年金融危机后，长三角先发地区的产业加速了梯度转移的步伐，得天时地利的周边后发地区如安徽、苏北等自然成为承接首选地，上海的传统产业顺势转移到周边地区。
根据21世纪宏观研究院梳理，目前上海在江浙皖三地建立的异地工业园和开发区分区已有一定规模。较为典型的有上海外高桥（启东）产业园、上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区、合肥经济技术开发区创新创业园等。此外江苏与安徽、浙江与安徽的合作共建也成为安徽融入长三角吸引产业梯度转移的重要载体，此类共建多为先发地区与后发地区合作，较为典型的有苏州工业园与安徽滁州共建的中新苏滁现代产业园。
总体来说，长三角地区现行的园区共建模式主要有五种：园区与企业、园区与政府，园区之间、政府与企业、政府与政府合作。从一省之内来看，先发市和后发市之间合作共建也较常见，如苏皖两省的南北合作，从一市域内看，市域开发区与郊县合作共建效果较好，如合肥柏堰科技园。
二、园区发展良莠不齐
虽然长三角各类共建园区遍地开花，但园区发展水平良莠不齐，合作方的经济发展水平、共建机制等都影响到园区发展。
具体而言，起步较早的苏南苏北合作共建效果较好，这一模式直接带动了苏北盐城、宿迁等地在过去数年间的发展。自2006年7月设立首批10个试点园区以来，至2013年，江苏全省已设立南北共建园区37个，2011年，苏北五市GDP总量首次突破1万亿元大关，从2010年起苏北地区多项经济指标连续多年高于江苏全省。
与江苏相比，安徽自2011年始的南北合作共建则仍处探索中。安徽省发改委信息中心最近的一次调研指出，安徽全部各类共建园区中近50%的园区还没有形成明显的经济产出，仅省会合肥的4家共建园区工业总产值即占到全省共建园区的67.2%，而皖东的滁州有27家共建园区，工业产值才占全省的6.0%。
共建园区之间良莠不齐，经济产出地域差异十分明显。多数合作项目还停留在传统制造行业，区域间发展也极不均衡。
机制待完善
一、利益共享仍存空白
共建园区的发展动力来自于合作双方利益共享，而现有园区发展良莠不齐，最大障碍就是利益共享机制存在空白。现行的共建园区多为跨区域共建，不在一个行政区划范围内，GDP统计、税收上缴等问题会相继产生。
另一方面，一个市级政府协调下的市内合作则提供了一些成功案例，如合肥主要以市内合作共建为主，由市内重点开发区与周边县区政府进行合作，解决市内园区项目多地少、周边县区项目少地多的矛盾，前述合肥柏堰科技园，就是由合肥高新区与肥西县合作共建。
2013年，柏堰科技园实现工业总产值530.58亿元，在安徽所有共建园区中遥遥领先。合肥仅柏堰、南岗科技园两个园区工业总产值就占全省的60%以上。因为这种市内共建共享机制建立得较好，在一个行政区范围内，有一个强大的市级政府来协调。
但在合肥以外，跨区域的合作共建却乏善可陈。安徽南北共建的三个产业园区目前仍处于起步阶段。2014年上半年，宿马现代产业园区实现地区生产总值3.4亿元，其中房地产投资因素不可小觑，其余南北共建产业园也基本还处于大投入阶段。
由于共建园区的利益共享不是规范性运作，并没有成文规定，即使有了成文规定也不一定适用全部园区。因此需要每一个园区的合作方对于利益分成、税收分享、土地等各方面进行磨合，在利益共享机制尚未成熟之前这种合作并不牢固。
且园区在发展的过程中，由于发生亏损的可能以及不同风险的承担、合作中的退出机制不健全等因素，园区的合作并不具规范性。而且有些“托管模式”的新建园区不具备招商能力，不能短期形成资本，只能从现有开发区转移。
对于跨行政区域的共建来说，共建利益方来源于“先发区”，对于地方政府来讲，产业外迁要慎重对待，大规模的产业转移会造成发达地区GDP指标大幅下降，进而影响到转出地政府的经济发展绩效，这是共建隐忧所在，因此应专门研究制定GDP指标分解和跨区域合作政府的绩效考核办法。
二、“共建”还是“共竞”？
目前来说，园区缺乏明确的产业协作和功能定位，共建停留在初阶层面，对于制造业转移，互相之间共同竞争格局仍然明显。
从各地共建园区主要产业上来看，交叉和重复性较大，同质化程度偏高，地域优势无法体现。此外，我国长期以来的财税体制和以GDP增长为核心的政绩考核制度对推进跨区域共建产生了一定的制度障碍，不明晰的利益分享机制使已有合作多数停留在战略层面。园区为追求高GDP，大力招商引资、比拼优惠政策会导致恶性竞争。
有些园区开发企业经营上的压力，在园区的产业招商过程中无法顾及产业结构和客户质量，使产业聚集与预期的规划有较大出入。严重的是，有些在园区运行多年后被迫重新进行园区改造，造成大量财力和土地资源的浪费。
长三角共建未来展望
整个长三角产业格局以及园区共建模式未来将会不断深化。在解决关键的利益共享机制上，以下模式可供借鉴，部分已被实践。
如承诺将转移企业的管理营销部门留在发达地区，共建园只承接加工制造部门。这样，加工制造部门产生的生产环节增值税在共建园缴纳，而其他税收在发达地区缴纳。如上海莘庄工业区与滁州经济技术开发区签订协议，对于莘庄工业区内外迁的或对外投资的工业企业，即按这一办法操作。
或通过税收分成共享收益，这是目前长三角大部分共建园区普遍采用的利益共享方式，但在比例问题上还待完善。盐（城）－沪（上海）共建即是采取这样的操作办法。还应从政策层面研究制定GDP指标分解的具体办法，打破现行GDP统计上的属地原则，对合作共建园区特事特办。
作者：何苗 丁辰
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