法治是反腐与改革的公约数

　　编者按：中共中央政治局9月30日召开会议，会议决定，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议于10月20日至23日在北京召开。

　　早在1997年，党的十五大上就明确提出“依法治国”方略，它是从现代国家治理体系以及我们党和国家领导制度，和整个社会制度化的角度来提出来的。中国正处在社会转型期，依法治国，并不仅仅是完善社会主义法律体系的问题，更涉及司法改革、依法行政等相关问题，甚至涉及党自身的完善、加强人民代表大会这一根本政治制度等一系列深层次问题。

　　本网结合这一背景，在党的十八届四中全会前夕，推出“建设法治中国——展望十八届四中全会”系列述评，多角度解读建立社会主义法治国家的成就和挑战。

　　——“建设法治中国——展望十八届四中全会”系列述评之六

　　支振锋 《环球法律评论》杂志副主编 中国社会科学院法学研究所副研究员

　　十八届四中全会的重要主题是全面推进依法治国，反腐将成为其组成部分。实践证明，没有有效的反腐，全面深化改革最终将成为空谈；而如果没有法治，则反腐也将终成镜花水月。在十八大之后迅疾的反腐风暴中，认真思索法治，既是契机，也是必然。

　　贪腐在于人性的不完美

　　官商勾结、卖官鬻爵、贪污腐败、贫富分化、环境污染、司法不公、政府失信、政党恶斗、种族撕裂、社会歧视、政治操纵、犯罪高发、道德滑坡、黑社会横行、食品卫生危机、民众移民外逃……几乎人类所有的惨剧都在这里上演，所有的丑恶都在这里肆虐！

　　也许难以想象。这，就是镀金时代的美国！

　　18世纪60年代，内战之后，百废待兴，美国终于迎来其历史上的第一次腾飞。然而，内战英雄格兰特却成了政治“罪人”，在格兰特、海斯、克利夫兰等一系列平庸总统执政期间，美国在经济快速发展的同时，也进入了贪腐的快车道，社会诚信沦落、政府诚信丧失。在美国地方政府中操纵选举、控制市政建设、贪污腐败的“城市老板”横行近一个世纪，众议院成为拍卖行，政府成为利益交换地，而法院则是当之无愧的帮凶。

　　时人哀叹，“贪污腐败与无法无天，就是美国风气”，举国“一切向钱看”，哲学家威廉·詹姆斯痛心疾首，“整个国家，把成功理解为金钱，这是一种民族病”；1905年，有法国人绘制了覆盖45州的美国地图，发现其中25个州完全腐败，13个州部分腐败，只有6个州勉强算得上政治清明；有学者考察之后制作的美国“腐败与欺诈指数曲线”（1815-1975年）显示，1840年之后的半个多世纪是美国最腐败的时候，并在与格兰特总统的两个任期（1868-1876）大致重合的期间达到顶峰。这段历史也因马克·吐温的讽刺性同名小说而被称为“镀金时代”。

　　可以说，腐败是所有人类的顽疾，它内在于人性的不完美之中，但也是一系列制度和社会性因素综合的产物。制度的缺漏与权力的失控是社会性因素中最根本的，在腐败开始肆虐的1840年，美国虽然已经建国60多年，但制度粗疏，尚难称得上是现代国家，官员、议员和法官的腐败，从根本上说是制度性的。选举失灵，法治无力，在当时已达极致。而内战之后，大发展促进了大腐败，经济发展所导致的大规模基础设施建设和房地产开发，沦为最大的腐败渊薮之一。资料显示，1870至1913年间，美国GDP总量增长了2.4倍，其占世界GDP总量的份额从8.9%猛增至19.1%。1870年，美国铁路路轨里程仅为5.3万英里，1900年即剧增至25.8万英里，1920年为40.7万英里，半个世纪翻了8倍。铁路一响，黄金万两，随着铁路发展，房地产开发和工商业消费兴起，也给贪腐提供了更多机会。纽约“城市老板”特威德的一次贪腐即为例证，当时某县法院建设，预计25万美元的花费，实际却支出却达800万美元，一把椅子就470美元，一个保险箱就能报账40万美元。

　　权力失控是病根

　　而实际上，从人类发展的历史看，几乎所有国家在经济大发展时期，只要制度不健全、权力缺乏制衡，都会伴随着极大的腐败，即便传统上认为比较清廉的东亚和北欧，也不例外。我国的腐败也是在改革开放之后，才在更大程度上沉渣泛起的。政府对市场不适当的干预、政府保留太多不合理的行政审批、对某些企业和行业不适当的补贴、决策机制的不够民主和科学，以及官员权力的缺乏制约，都是导致腐败高发的重要体制或机制性因素。

　　尤其是一把手权力的缺乏制约，最为明显，也使得腐败呈现出向集体化发展的趋势。据媒体报道，1989年揭露的铁道部系统腐败窝案，涉及铁道部原副部长罗云光等48人。1996年，原泰安市委书记胡建学因受贿61万元被判死缓，涉及原泰安市委副书记、市委秘书长、副市长、公安局长等6人。1999年的厦门“远华案”，2000年的沈阳“慕马案”，2004年的绥化“马德案”等，也都是一查一串，一抓一窝。根据过勇对1978年以来中国查处的383个正处级以上腐败要案的分析，大部分案件都涉及数人，超过10人的就有66起，有23起系窝案。资料显示，有个省份在2000年查处的大案要案中，属集体合谋类型的就到38％，比上年增长10％，是前10年的8.5倍。广州市2002年立案侦查的案件中“窝案”、“串案”达219件，占立案总数的71％。2001年3月，最高人民检察院在向第九届全国人民代表大会第四次会议所做的工作报告中，也指出“窝案”增多，成为腐败案件的一个特点。以广东茂名腐败窝案为例：2012年广东省纪委官方通报，此窝案共涉及省管干部24人、县处级干部218人，波及党政部门105个，茂名市辖6个县(区)的主要领导全部涉案。但被立案查处的只有61人。2014年中央又“复查”茂名窝案，原茂名市政协主席冯立梅落网。最典型的是周永康案，周在漫长的政治生命中，历经能源、地方和政法等系统，对周的查处掀开了一个巨大的政商关系网络，从子女、亲属、秘书到下属，盘根错节，也使得案情错综复杂。

　　“窝案”中的涉腐官员往往形成网络，而一把手就是蛛网中最大的“蜘蛛”。一项对2003-2014年352名副厅级以上被查官员的研究显示，其中大约60%是所在单位的主要领导，俗称“一把手”。这些“一把手”主要分布在党政权力机关和国有企事业单位。在目前的体制下，“一把手”权力很大，而且缺乏监督，上级监督太远，同级监督太软，社会监督更难。在单位内部，“一把手”不仅凌驾于所有班子成员之上，有时也凌驾于法规制度之上，甚至“言出法随”。绝对权力绝对地导致腐败，但在单位内部却无人能管。而且，他们对腐败的掩盖和反侦察能力也很强，查处“一把手”难度很大。而且“一把手”往往涉及全局，牵一发而动全身，一查就勾连出一大帮秘书、下属和同僚，形成“窝案”。有时候，查处“一把手”不可避免地会影响到一个单位的正常工作，也让相关部门和官员人心惶惶，无心做事。

　　将权力关在笼子里

　　十八大以来，中国反腐败进入新的历史阶段，到2014年7月底，中国掀起了1949年以来最大规模的反腐败运动，近6.3万名党政官员被查处，其中包括30余名非常高层的人物，近70名受到调查的官员自杀。到10月份，已经有6名正部长级高官被查，更有周永康、徐才厚、苏荣等“大老虎”纷纷落马。一手打老虎，一手拍苍蝇，以打虎来割除腐败势力，以拍苍蝇来改变社会风气，相辅相成，“治标”效果显著。

　　在继续高压反腐的同时，继续推进改革，完善制度建设。十八大以来，一系列反腐的法规制度纷纷出台，小到月饼、购物卡、会员卡，大到“八项规定”、“反四风”、“反浪费”等，反腐倡廉制度体系更加完善。这也与国际社会的反腐规律是一致的。在镀金时代末期，面临严重的贪腐行为，美国通过了一系列重建官员职业伦理的法律，严惩腐败。根据张宇燕教授的研究，1883年美国国会通过《彭德尔顿法》，确立以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制，严厉打击分赃交易。此后，为保证政府廉洁、防止金钱对选举的渗透和腐蚀，一系列与抑制腐败密切相关的法律得到通过，比如禁止公司向联邦公职候选人捐款的法律（1907年）、竞选经费公开法（1910年）、联邦反腐败行为法（1925年）和禁止联邦文官参与政党活动的哈奇法（1939年）等。从而构建了一个高度透明、严格问责、分权制衡的制度。随着美国对政府道德标准的不断修订，其所谓“现代公共道德管理体系”亦开始逐步走向成熟。

　　依法独立而强有力的执法和监管机构，则是这一系列反腐法规取得成效的保障。在美国，负责调查和起诉公共腐败行为的联邦刑事机构，有司法部公共廉洁处、联邦调查局和独立检察官；非刑事公共廉洁机构包括司法部律师办公室、政府道德办公室、监察长办公室和白宫律师办公室等。20世纪以来，近80%的公共腐败案件是由联邦检察机构依据《反腐败行为法》提出诉讼的。经过差不多三十年的努力，1914年，美国就成为世界上比较廉洁的国家，腐败指数从格兰特总统时期的约1.02，降到0.2以下，并保持到今天。

　　正是健全的立法与严格的执法，形成了一套严密而有效的反腐倡廉制度体系，不仅使官员不敢腐、不能腐，并最终形成一个官员“不想腐”的局面。这也正是习近平总书记所提出的，“将权力关在笼子里”。

　　法治是反腐与改革的公约数

　　十八届三中全会提出了全面深化改革的重大任务，并以国家治理体系和治理能力的现代化为重心，这将为反腐带来新机遇与新课题。执政党自我纯化的反腐，有助于全面深化改革始终保持动力和活力；而反腐倡廉工作本身就是全面深化改革的一个有机部分。两者相辅相成，都是中国特色社会主义建设的重要内容，是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。

　　正如革命和战争年代无数仁人志士抛头颅、洒热血，建立了新生政权；1949年之后的国家建设则是灌注了鲜血与汗水的另一个战场。65年的社会主义建设史，36年的改革开放史，既是人类史诗般的发展实践，也同样是凝聚意志、锤炼国民的钢铁熔炉。在这个过程之后，党员干部当之无愧的是先锋力量，始终奋斗在最艰巨的第一线。然而，狂沙吹尽，有人百炼成钢，有人却堕落成渣。尤其是改革开放以来，我们在取得人类历史上伟大发展奇迹的同时，也面临着人类历史上前所未有的发展困惑。贪污腐败、贫富分化、血汗工厂、道德滑坡，一些人由改革时期的先锋者，堕落为阻碍继续深化改革的利益集团。更严峻的问题是，贪污腐败和利益集团相互勾连，已经成为国家发展的毒瘤，破坏党的形象，损害政府公信，并成为影响执政安全最大的不稳定因素。因此，通过坚决和严厉的反腐举措，净化执政党的肌体，对于在新的发展阶段凝聚共识，继续深化改革是必须的，也是紧迫的。

　　当然，大规模的反腐败可能会在短期内带来一些可以预见到的后果。比如，可能会影响到一部分干部的积极性，导致从乱作为到不作为，导致惰政、怠政的另一个极端；众多干部被查，也可能导致涉案单位的人心浮动。中央已经关注到这些现象。但是，这些应该都是暂时的，从长远来看，更纯洁的队伍将会有更坚决的行动。对腐败的有效制止，将会在最大程度上为全面深化改革清理道路、减轻不稳定因素。

　　反腐不是与干部为敌，每一个干部都是宝贵财富。许多落马的贪官，都是耗费了大量的社会资源才培养出来的，其中不少人颇有才干。出现贪官、查处贪官，虽然“解气”，但也令人惋惜。而实际上，也有研究表明，腐败问题远远不限于官场。根据透明国际的2010-11年度全球腐败晴雨表(Global Corruption Barometer)，中国私营部门的得分比政府部门、司法部门和警察更差，腐败实际上也非常严重。而反腐带来的风清气正的环境，不仅能使官员有更好的奋斗平台与发展道路，也使我们每一个普通公民都能更容易地选择做“好人”。

　　当前大规模的反腐行动必需继续深入，从治标到治本，从不敢腐、不能腐最终到不想腐，最终在全社会形成一个风清气正的环境。因此，反腐倡廉工作本身也应成为全面深化改革建设的有机部分。这包括：制度体系的进一步完善，尤其是官员财产公开制度从试点到普遍推行；信息公开条例应该升格为信息公开法，信息公开工作也从行政部门覆盖到全部行使公权力的党政与权力机关；行政组织法、行政程序法的出台或进一步完善，使依法行政有着更加强的法律基础，也受到更严格的法律监管；司法改革的稳步推行，在提高法官素质、法院管理水平进一步提高的基础上，确保法官依法独立审判；切实保障宪法所规定的公民言论自由和监督国家公职人员的权利，使得官员行动被置于公众的监督之下；加强民主，强化人大的监督和问责只能；通过收入分配改革提高公职人员和民众的收入水平，保障体面和有尊严的生活等等。

　　通过构建一套高度透明、切实问责、监督制衡的现代治理体系，以严格治吏形成一个高效廉洁的公务员队伍，最终实现政治清明、官员清廉、风清气正。而这些，实际上都属于法治建设的范畴。法治是反腐与改革的公约数。长期以来，由于法律制度体系建设不完善，人们法治意识淡薄，反腐虽然颇有成效，但也存在很多困难。小平同志在1992年提出，再过30年，我们的制度将更加成熟、更加定型，这当然也应该包括一套成熟的、符合法治原则的反腐体系。正如2014年年初王岐山在中纪委会议上所明确指出的，“坚持以法治思维和法治方式反对腐败,提高依纪依法惩治腐败的能力”。