| |
姜明安 |
| |
插图/刘飞 |
十八届四中全会已于10月20日起召开，会议主题是“依法治国”。各界对于反腐、司法体制、律师制度等多方面的改革寄予高度期望；与此同时，《行政诉讼法》修正案草案也迎来二审，为加强“民告官”的诉权保障带来正向牵引力。
为此，北京大学行政法教授姜明安接受《第一财经日报》专访，就四中全会的展望、反腐走向、行诉法修正等问题回答了记者的提问。
在姜明安看来，法治反腐、制度反腐、教育反腐和整治反腐应该同时推进，而谈及他对四中全会的愿景和期待时，他表示期待全会更注重制度反腐和法治反腐。
必须将法治作为治国的基本方式
第一财经日报：党的全会曾经讨论过农业问题、财税问题，但是以“依法治国”为主题，在过去是从没有过的。在你看来，在全面深化改革的当下做出这样的部署有哪些重要的背景和意义？
姜明安：可以从两个方面来理解四中全会选择法治主题：一是习近平总书记最近提出的中国经济发展新常态的出现。过去经济的高速发展遮盖了很多社会矛盾，现在经济发展增速放慢，很多社会问题就凸显出来，如环境污染、经济结构不合理、就业压力、医疗、社保经费紧张、基础设施建设滞后等。要解决这些问题靠原来的治理方式就行不通了，必须依靠法治，以法治思维和法治方式来解决社会问题和社会矛盾。
二是反腐败。当下反腐败的力度相当大，但是反腐败不可能光靠查办、惩治，要解决不能腐、不易腐的问题。更多需要法治反腐、制度反腐，通过制定反腐败法、政务住处公开法、领导干部财产申报核查公示法、行政程序法等，使之想腐也不能腐，不易腐。
法制健全了，加上教育与惩治，即可达到不仅不敢腐、不能腐的效果，而且可实现不想腐的局面。当然，目前的高压态势仍应维持和持续。我去年曾写过一篇关于全方位反腐的文章，提出要同时推进教育反腐、整治反腐、法治反腐和制度反腐，这四个方面现在都在做，但更多的是整治反腐，通过治标为治本赢得时间。四中全会后肯定会推出更多法治反腐和制度反腐的举措。
无论是推进经济发展模式转型、解决经济发展新常态可能伴随出现的社会矛盾和社会问题，还是推进反腐从重治标向重治本的适度转型，都必须将法治作为治国的基本方式，故四中全会将依法治国作为会议的最重要的主题，以此推进国家治理现代化和法治化。
日报：怎样理解“全面推进依法治国”？依法治国和国家治理体系现代化之间应该形成怎样的良性关系？
姜明安：依法治国是国家治理现代化最主要的内容。法治既是国家治理现代化的目标，也是国家治理现代化的手段。
说法治是国家治理现代化的目标，是从法治的理念和宗旨的角度而言的。因为法治的基本理念是以人为本、保障人权、保障人的自由，保障人的可持续发展、制约权力、把权力关进“笼子”里，使人们生活得更幸福更有尊严；而这些恰恰正是国家治理现代化的目标。
我们说法治同时也是国家治理现代化的手段，是从法治的功能和作用的角度而言的。法治的基本功能和作用是解决“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”以及所依所执之法为“良法”的问题，而国家治理现代化恰恰必须通过以良法规范国家治理行为实现。
当务之急是制定行政程序法
日报：未来，行政法立法领域中比较重要的问题是什么，过去法学者一直在呼吁的行政程序法、行政组织法、行政问责法、绩效评价法、重大决策程序条例依旧尚无消息？
姜明安：行政法主要有三大板块：行政组织法，行政行为和行政程序法，行政法制监督、责任和救济法。
行政组织法包括三方面的内容：行政机关组织法、编制法和公务员法。目前我国行政机关组织法方面，已有了国务院组织法，还有一个地方各级人大和政府的统一组织法。但没有具体的各级政府组织法，比如省、自治区、直辖市级政府的组织法，市、县级政府的组织法，乡、镇级政府的组织法；国务院各部门的组织法目前也没有制定出来，如公安部、卫生部、民政部、建设部等30多个部门都还没有组织法。
现在是以“三定方案”或“三定办法”代替。由此带来很多问题：互相扯皮，有利的事情大家抢着干，无利的事情互相推诿，老百姓办事，政府部门相互“踢皮球”。我国在行政机关组织法方面的立法任务还非常繁重。
行政编制法和公务员法方面，我们现在有了国务院编制条例、地方政府编制条例和公务员法，应该说比较完善了。
行政行为法包括行为实体法和行为程序法。行政实体法主要是指部门行政法。如公安领域有警察法、治安管理处罚法、禁毒法、消防法、枪支管理法等；教育领域有教育法、义务教育法、职业教育法、民办教育法、高等教育法等；医疗卫生食品领域有传染病防治法、食品安全法、药品管理法、职业病防治法等。
行政行为程序法是最重要的，包括一般行政程序法（行政程序法典）和行政程序单行法。一般行政程序法就像民法通则一样，适用于所有部门（如公安、民政、教育等）、所有类型（如许可、处罚、强制、裁决等）的行政行为。行政程序单行法则只适用于某一部门或某一类型的行政行为，如仅适用于行政处罚的行政处罚法。
目前我国一般行政程序法（行政程序法典）还没有制订出来。行政程序单行法已有行政处罚法、行政许可法和行政强制法，尚缺的重要行政程序单行法还有行政收费法（行政收费是个很重要的行政行为，如土地出让收费、矿产开发收费等在很多地方几乎占财政半壁江山）、行政征收征用法（如土地和房屋等不动产征收）、行政裁决法（如商标、专利等知识产权纠纷裁决、医疗纠纷裁决、土地使用权纠纷裁决等）、行政给付法（如各种社会保障费发放、保障房分配、救济、补助款发放程序等）。
行政诉讼规定老百姓受了政府的欺负，可以去法院告政府，这部法律是1989年制订的，是中国行政法治发展的一个非常重要的里程碑。由于历史条件限制，这个法规定的受案范围很窄，体制不合理，难于排除行政干预，现在人大常委会正在修改。行政复议法也即将修改。其他监督、救济、责任法虽都已先后制定，接下来的工作主要是修改和完善。
总而言之，我认为，在行政立法领域，目前最重要的是行政程序法，其次是组织法。
日报：伴随着咨询、讨论、听证、公示等活动形式在党和政府的各种事项决策过程中的开展，决策民主化成为政治文明的重要构件，但决策民主不够在过去饱受诟病，特别是“一把手”权力过于集中等问题，前述提到的行政程序法对决策民主化能够产生什么影响？
姜明安：行政程序法的重要之一是规范决策程序。必须通过行政程序立法改变有些领导决策的“三拍”（拍脑袋、拍胸脯、拍屁股）现状。
“拍脑袋”就是决策不走民主程序，不开座谈会、论证会、听证会，领导人一个人说了算；“拍胸脯”就是在有人质疑时即拍胸脯打包票；“拍屁股”就是项目出事后拍拍屁股走了，不负责任。
曾经云南有个地方，领导决定在山里面建了一个很大的公园，修好八九年后，没有几人去，后来改成了停车场，也没人跑那么远去停车，浪费了纳税人很多钱。我们之所以要加强民主决策，加强公众参与，决定项目上马要开常委会、集体研究、要开听证会、要到网上发布方案并听取老百姓的意见，就是为了避免这样的损失，这都属于行政程序法的问题。
行政程序法的制定可能还需要五六年的时间，现在国务院正在制定单独的行政决策程序条例，搞了三四年了。决策程序是行政程序法的一部分。
日报：在立法领域，过去很长时间里面，行政机关都习惯让自己的相关部门去起草法律，十八届四中全会会不会有哪些新的安排，你有何建议？
姜明安：首先，部门参加起草法律是有必要性的，原因在于他们长期从事这一领域的工作，最了解情况，比如起草食品安全法，食品药品安全部门和卫生部门必须参加；起草农业法，农业部必须参加。没有所属部门的参加，法律制定难于符合客观实际，有效解决问题，但由政府部门自己起草，或完全由他们主导起草也会有很多弊端，他们可能通过立法为自己部门谋取利益，损害国家社会公益和公民、法人、其他组织的利益。
我认为，法律在立法过程中应有主管部门的人参与，也应有专家、社会公众、律师等参与，还要有人大、政府法制部门的人员参与，如国务院法制办、人大法工委等。
立法的途径有多种。第一，可以由主管行政部门牵头，专家学者、法制部门、律师等人员参与，在立法过程中兼听多方的声音；第二，由法制工作机关牵头，让政府主管部门领域的人参与；第三，委托立法，例如委托高校研究机构或者律师事务所起草，起草中听取政府主管部门的意见，委托的优势在于使立法更公正，防止立法部门化、通过立法谋私。
日报：实行“八项规定”等一些整顿四风的措施以来，一些执法机关都表现出不作为、慢作为和缓作为的情况，在严格执法方面，你有什么样的建议？
姜明安：必须加强问责制度。现行宪法和组织法都规定了人民代表大会、人大常委会可以对政府的部门进行质询问责。但这一制度在许多地方实际上在睡觉，问责制度并没有真正启动起来，人大很少将失职、渎职、乱作为、不作为的部长和其他行政首长叫去质询问责，电视也很少播报这种质询问责的场面。
我国实行的是人民代表大会制度，这就意味着国家权力由人民代表大会、人大常委会代表人民行使，因此国家最主要的问责机构应该是人大、人大常委会。
但现实情况是，往往由组织部、上级机关来问责，而且是媒体炒作得厉害就问，媒体不炒的就不问，或者今天问了，过个一年半载事态平息后又给其官复原职了。
行政诉讼法修改最好建负面清单
日报：行政诉讼是“民告官”的制度，但实践中“告官不见官”的问题比较突出。《行政诉讼法》修正案草案二次审议稿增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”这条规定会不会引来特别大的反弹和阻力？
姜明安：我当北京市人大代表时就提出过行政首长在行政诉讼中出庭的建议，但实行这一制度有几点要注意：其一，不是所有的案子都要求行政部门负责人出庭，而应限于重大、典型的案子。
要是每个行政案件领导都要出庭势必影响他们的正常工作，因此应该加以筛选，一把手不能出庭的，可由二把手或者三把手出庭。其二，行政部门负责人可自行选择案件和选择时间出庭，一年或两年参加一两次庭审即可，这对官员自己来说是很好的法治教育。
日报：行政诉讼法实施23年来存在诸多问题，“民告官”之路走得并不是很顺畅，二次审议稿将“具体行政行为”修改为了“行政行为”。这一修改在你看来具有怎样的意义，是否能解决“立案难”问题了？
姜明安：我的意见是采取“负面清单”的方式规定受案范围：凡法律没有规定不能告的老百姓都可以告，你不想让老百姓告的，你就通过法律明示出来。我认为这是最好的方案。当然，如果“负面清单”实在无法实现的话，把“具体行政行为”改成“行政行为”也好。
现在所有的抽象行政行为都无法纳入立案范围，另外，许多非典型的行政行为也进不了法院，如被开除学籍的学生告学校就进不了；公务员被辞退、开除更不能提起行政诉讼。行政行为的范围应更大一些，内部行政行为不应完全排除。
还有某些非完全人身权财产权的案子，如村民委员会、居民委员会主任是老百姓自己选的，但是却被区县政府、乡镇政府撤了，这是完全违法的，但当事人不能去法院告。对于这类行政起诉，法院灵活一点，不要那么死，进法院应该也可以，因为此类案子实际也涉及人身权财产权的问题。
你让老百姓这也不能告、那也不能告，把法治解纷这个门堵死了，老百姓只能信访不信法。我的意见是把法院的门开得大一点，再大一点。
现在的行诉法修正案，说是合法权益都可以告，但许多行为和事项，“正面清单”不列，“负面清单”也不列，这不是难为法院和老百姓吗？马克思主义的灵魂就是实事求是，光明正大，行就行，不行就不行。我们作为主权国家立法，该怎么规定就怎么规定。
作者：秦夕雅 薛丹丹
我来说两句排行榜