毛寿龙：四中全会力推国家治理能力现代化

　　十八届四中全会公告发布，搜狐财经专访中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙，毛寿龙教授第一时间进行了解读。

　　毛寿龙：这次四中全会的公报很集中，只关注了全面推进依法治国，建设法治体系和法治国家六项任务。

　　在改革开放的30多年时间里，在改革的初期就十分重视依法治国建设。1980年代初制定了1982年宪法，随后制定和逐步修改了包括组织法、民法和刑法以及诉讼法等很多基本法律。同时提出要依法行政，建设法治政府。还建立了独立的检察院，以及各级人民法院。法治教育也一直很重视。这说明，推进依法治国，建设法治体系和法治国家，并不是现在提出来的。这次四中全会只是再次强调了需要全面推进依法治国。并在过去的基础上提出了全面推进的六项新的任务。这些任务过去实施过，但现在开始中央会着力继续推进。有些是新提出来的任务，可以说是通过全面深化改革建设国家治理体系，实现国家治理能力现代化的重要组成部分。

　　第一项任务，立法任务。建设宪法为核心的法律体系，而且要从立法上加强宪法的实施。主要是全国人大及其常委会的任务，但其他有关力量也需要介入其中。

　　在这里，四中全会特别强调要加强宪法的实施。宪法在中国很重要，但在立法、执法和司法实践中，并没有进入实施层次。也就是说，在立法、执法和司法实践中，宪法实际上并没有直接作为立法、执法和司法的监督准则。四中全会强调要实施宪法，是中国依宪治国的重要一步。依宪治国，要实现依宪执政，也就是说党要遵守宪法。宪法实施，要有相关的监督制度，法学上所说的宪政也就有了落实的基础。这些监督制度，常见的就是要有宪法解释程序机制，要有宪法实施的监督制度和机制，比如法学上所说的对立法进行违宪审查，对行政立法进行危险审查，通过司法机构的审判进行违宪审查，通过公民的诉讼进行违宪审查，通过舆论监督进行违宪监督等等。四中全会的公报提出了核心任务，以及具体的实施方向，当然具体的实施办法，以及机制，还需要进一步探索。

　　建设法制体系，立法先行。四中全会提出要科学立法、民主立法，还有参与立法。科学立法的意思是要充分发挥法学家的作用。民主立法的意思是，要充分吸收各个方面的民意。参与立法，就是社会各方有序参与，公民有序参与立法。而且立法本身要有项目征集和论证制度。这对于充分投入立法资源，提高立法质量，是非常重要的立法制度建设。

　　这对于完善人代会制度，也是非常重要的。因为现在的人代会和常委会，权力很大，没有边界，尤其是没有明确的程序，使得立法机关本身很难有实质性的立法资源投入，从而导致立法资源投入不足，也无法真正实现科学立法、民主立法，各个方面尤其是公民参与立法的途径不足。四中全会提出从制度和机制的角度，来完善立法的制度和程序，这是激活人代会制度的重要举措。可以相信，有了这些立法的制度和程序，以及宪法解释和监督权的运用，中国的人代会制度也将逐步得到完善。

　　第二项任务是依法行政和建设法治政府，也就是说政府守法。

　　四中全会把法治政府的建设核心放在政府的决策权力的规范上，这一点非常重要。四中全会提出，要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。把政府的决策权力放进笼子里，这个笼子就是行政决策法定程序，合法性审查机制，还有纵身责任追究制度和责任倒查机制。

　　可以预料，通过决策权力的制度化和程序化，可以逐步推进政府执行、监督权力的制度化和程序化，并通过现在广泛推行的权力清单制度以及运作程序的规范化，可以实质性地提升法治建设的水平。

　　第三项任务，司法任务：实现公正司法，提高公信力。

　　公正司法，要提高公信力，核心就是要维护司法的独立性，并把领导人的权力放到笼子里，然后通过相关制度，建立可靠的笼子。四中全会提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。这些制度如果能够实施，司法独立，司法公正和公信力就可以得到相关制度和机制的保障。

　　四中全会公报的亮点是，进行了司法权的体制改革。提出实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这些改革，也有助于建立适当的司法权力结构，并减少各级领导权力对于司法权的改革。也有利于检查权力在公益领域发挥作用。

　　第四项任务是建设法治社会，提高全民法治观念。四中全会认为，法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬法治精神，建设法治文化，增强全社会厉行法治积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

　　这项任务和前四项人物的特点是，说明了任务的原因，也说明了任务的目标，但是具体的内容却没有。这说明，建设法治社会，提升法治观念，从政治和行政，哪怕从立法和司法的角度来说，都是十分艰难和复杂的任务。不用说社会，即使对各级党和政府的领导和干部来说，要提升法治观念，也并不是那么容易的。西方社会对法律的统治形成几乎超然的崇拜，很多学者认为和西方宗教的超然的传统有很大的关系，而且西方的法治观念，至少有了一千多年的历史。说明， 这项任务是全社会的任务。

　　第五项任务是法治工作队伍建设。法治，在我看来不仅仅是法律的治理，更重要的还是法学家的治理，法官的治理，检察官的治理，立法者的治理。所以，法治人员的正规化、专业化和职业化，非常重要。四中全会提出，要完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系。这些显然是可以实施的举措。

　　不过，完善法律职业准入制度，在笔者看来未必有效。执业准入，无非是发一些资格证。比如律师资格证，看起来很有用，不让有资格证的人从事法律职业。但很多人可以通过公民代理来实施律师的作用。还有很多人没有律师资格证，但可以指挥有资格证的律师来实现起作用。资格证并没有影响这些人进入法律职业。包括法官资格证等等，或者法学家资格证。法学家一定要法律本科毕业，或者法律博士生毕业，实际上也不可行，因为很多法学家可能是社会学家，政治学家，或者管理学家出身，甚至是企业家出身。

　　第六项任务是加强和改善党对全面推进依法治国的领导。四中全会认为，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。这里党的领导，其实就是培训干部，和通过党管人事来推动领导班子和干部重视全面推进依法治国的工作。这些做法有人误认为是党大于法，其实不过是党利用自己的资源，尤其是干部培训资源和干部管理资源来推进依法治国的工作。