中国金融四十人论坛研究部
促进农村土地产权抵质押创新发展是推进农村土地制度改革、改善农村金融服务、提高农民财产性收入和促进农业现代化发展所面临的一个重要现实问题。近期，在中国农村金融论坛第8期季度闭门研讨会上，与会专家以实践问题为导向，分析了农村土地产权抵质押在法律层面、基础工作层面以及配套制度建设层面存在的主要问题，并就综合防范农民的失地风险和金融机构的贷款风险提出了对策建议。
农地产权抵质押创新的背景
农村土地产权抵质押已在实践中推进。主要包括“三块土地、一个资产”：农村集体经营性建设用地、农村承包地、宅基地和农村集体资产的抵质押。按照抵质押价值的大小排序分别是：农村集体经营性建设用地、农村集体资产、农村承包土地经营权和农村住房财产权。与会专家对此表示赞同。
政策开闸将推动农村土地产权抵质押创新发展。十八届三中全会首次明确“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2014年中央1号文件进一步明确“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2014年9月中央全面深化改革领导小组第五次会议上，习近平总书记明确指出要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。当前，金融机构已对此进行了大量实践探索，为进一步推进农村土地产权抵质押创新发展做好了实践储备。有专家结合对俄罗斯、匈牙利的调研指出，农村土地制度改革应当于法有据，但并不意味着法律不改就什么都不能动，可以先行试点，但重大改变应该有法律授权。
农村土地产权抵质押还难以独立发挥抵质押作用。当前“三块土地、一个资产”抵质押的实践操作大致有五种主要模式：“信用+抵押”、“保证+抵押”、“反担保+抵押”、“信托+抵押”以及“土地证券化+抵押”。在这五种模式的基础上，实践中还根据不同土地资产的产权性质，因地制宜地衍生出了不少创新模式。但在现行法律制度条件下，农村土地产权还很难独立发挥抵押融资的功能，在现行的实践模式中，农村土地产权抵押实际上是采取了与其他方式联合发挥防范信贷风险的作用。
创新发展面临三方面障碍
法律限制仍未解除。一是土地流转法律限制较多。如《土地管理法》明确规定农村土地的使用权不能出让或转让，仅“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。农民或农村集体组织对土地只有使用权，没有开发权和处置权。二是抵质押法律限制较多。《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规中关于禁止农民承包土地经营权和农民住房财产权抵押的条文还未完成修订，开展以农村土地为标的抵押担保业务仍然面临着法律风险。《土地承包经营法》、《担保法》明确，除“四荒地”外（荒山、荒沟、荒丘和荒滩），原则上禁止设定抵押。《担保法》、《物权法》等禁止对宅基地使用权进行抵押，但在现有法律框架下，农村居民的房屋虽未被明确禁止，但实践中受宅基地不能用于流转的影响同样难以抵押。
基础性工作尚未完成。我国对农村土地权利实行登记制，要实现农村土地产权的抵质押功能，以法律文件形式确定权属关系是基本前提。但目前我国农村承包土地的经营权和农村住房的确权、登记、颁证等还处于初步启动阶段。此外，部分地方对村集体资产管理较为薄弱，存在集体资产底数不清、产权关系不明、资产闲置、权利主体不明、界线模糊、面积不准、损失浪费和被侵占流失等问题，使部分资产不能实现抵质押。
配套制度尚不健全。一是土地流转中介组织不完善，中介功能缺位，土地流转信息传递不畅，信息不对称问题突出，增加了土地交易市场的搜寻成本。二是市场化的土地流转机制尚未建立，金融机构在行使抵质押权获得土地后，难以处置变现。三是风险保障不足。如农业保险业务起步比较晚，涉及的品种比较单一，无法满足农户需求，对农业信贷风险的分散能力也非常有限。此外，社会保障制度不完善，农民失地之后的后顾之忧没有得到妥善解决。
推进创新发展的四点建议
加快修订立法工作。农地产权抵押创新可以试点先行，立法修订跟进。专家以2004年全国最早试点的江苏省海门县集体建设用地经营权抵押试点为例，指出区域内部良性循环的“土地抵押+银行贷款+政府还款契约”模式可以实现土地流转合法化、银行贷款安全化。可以借鉴相关经验，在全国选择部分地区开展试点，在试点基础上，以保障社会稳定、保护农民合法权益为基本原则，区分轻重缓急，做好法律修改方案，形成明确的法律修改规划，依次破除农村土地产权流转、抵押的法律障碍。此外，还应尽快明确农民对承包土地经营权享受抵押、担保权能，框定涉及的承包地范畴、承贷主体、责任和义务。明确在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。明确集体经营性建设用地范畴，允许集体经营性建设用地以单独设定抵押或者与乡镇企业、村企业的厂房一并抵押等多种形式抵押融资。
加快市场配套体系建设。一是明确农村产权登记发证机构，对农村土地产权做出权属明确的、度量准确的、界限明晰的、具有权威的登记并颁发相关证书。二是建立科学的农村土地产权价值评估体系，为金融机构抵押物价值评估提供参考标准。三是建立地方农村产权综合交易中心，形成交易市场和交易机制，便于涉农金融机构评估和实现农村抵押资产的价值。四是健全农村保险体系和担保体系。加快推进农业政策性保险、农业巨灾专项风险基金和农业保险体系建设，扩大保险覆盖面。建立以财政为依托的涉农资金担保服务中心，引导农村组建互助担保协会，鼓励社会资金组成民间担保公司，推动联合增信，加快农村多种形式担保机构体系的形成。五是建立多层次的农民社会保障体系。完善最低生活保障制度、农村合作医疗制度以及农村养老保险制度。六是设立相应的风险补偿体系，建立专项补偿基金。
对于金融机构开展农民住房财产权抵质押贷款过程中出现的不良贷款，政府机构对抵押产权进行统一处理，对银行等金融机构给予合理风险补偿。
建立多层次农村土地金融服务体系。与会专家的相关建议包括：一是放宽农村金融机构的准入门槛和降低监管标准，使农村享受低成本的金融服务。二是建立符合中国实际的农村小额信贷组织体系，通过农村土地产权抵押，激活农民手中最大的存量资产；同时，适度放宽对新型农村金融机构的准入限制，规范非正规金融体系，促进民间融资健康有序发展。有专家提出，孟加拉土地合作社模式值得借鉴。三是配套设计和创新各类金融产品，逐步建立功能较为齐全的相关金融产品体系。
推进土地信托机制建设。有专家指出，在当前农村集体产权的封闭性还不能打破的情况下，土地信托有助于解决一些农村土地产权抵质押面临的现实问题。从实践情况看，我国的土地信托机制还有待进一步完善。一是完善农村土地流转的信托法律制度体系，健全《信托法》关于土地使用权信托的相关规定。二是政府应出台政策文件和给予资金支持等，促进土地较大规模流转和土地信托发展。对此，有专家指出，土地的经营规模并不一定是越大越好，规模大了产量并不一定高，要评估好农村土地信托的规模效应。三是土地信托应坚持政府引导、市场运作的经营模式，但不能搞行政强迫命令，坚持按照市场规律和市场价值规律来推进土地信托。此外，还应建立多层次的农村保障体系，切实保障农民利益。
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