国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》下发后，地方政府融资的主要工具——城投公司成为最先受影响的主体。如何厘清政府和城投公司之间“剪不断、理还乱”的关系，成为最为考验政府智慧的一环
法治周末见习记者 马金顺
法治周末实习生 代秀辉
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孟霞口中的“城投公司”是指由地方政府注资或划拨资产成立，目的在于为地方经济社会发展筹集资金，具有独立法人地位的政府投资融资平台。
“一个城市的美好在于其稳定的能源供应、便捷的交通、完善的生活配套以及良好的绿化环境，这一切源于政府在城市建设和开发上的努力，但承担着多数资金‘输血’重任的恰恰是城投公司。”孟霞说。
然而城投公司的命运在今年9月25日被彻底改变。当日国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出，“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。
不久，城投公司更是“雪上加霜”。财政部针对《意见》下发的《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)中更加明确指出，“按照‘只减不增’的原则，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司”。
四万亿下的“蛋”
上世纪九十年代初，国内第一家城投公司在上海成立，紧随其后的是重庆、广东等省市城投公司的成立。
“过去预算法不允许地方政府发债，而地方政府在发展过程中又亟需筹集资金。为了规避预算法的规定，达到筹集资金的目的，地方政府逐渐按照公司法形式上的要求，以财政投资或划拨资产(包括土地注资)等方式建立符合公司法要求且满足地方政府投资融资的平台。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向法治周末记者介绍。
1995年开始施行的预算法第28条显示，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。
“投资平台的大规模膨胀以及大规模发债的情况源于2008年世界金融危机爆发后，国家为了刺激经济增长，提出‘四万亿’的刺激政策。之后各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。地方政府就以城投公司的方式来筹集资金，以达到促进经济增长的目的。”温来成说
法治周末记者在中国人民银行[微博]、中国银行业监督管理委员会2009年3月下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)中看到“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”的相关规定。
“可以说，城投公司全国在遍地开花与该《指导意见》有着直接的关系。”温来成说。
“其实这也是一种无奈之举，政府有很大的公共投资的需求，需要借贷，但其在当时背景下没有很好的借债渠道，因为政府不能到银行直接贷款。某种意义上讲，城投公司的出现其实是经济体制不健全的一种产物。”交通银行(4.18, 0.04, 0.97%)首席经济学家连平[微博]对法治周末记者说。
法治周末记者查阅审计署2013年12月发布的《全国政府性债务审计结果》(以下简称《审计结果》)公告，截至2013年6月，全国共有7170个审计在案的融资平台公司。
渐成与民争利工具
“地方政府为了规避预算法以城投公司方式筹集资金，大规模开展如地铁、高速公路等基础设施建设项目，这大大地提高了城镇公共服务能力，在一定程度上满足了城镇化快速推进的需要。但随着时间的推移，相关问题也逐渐暴露出来。”温来成说。
温来成认为最主要的问题是城投公司的债务没有纳入财政预算。
“它实际上就是一笔‘黑账’，这也是中央政府最担心的地方。因为没有纳入预算，便不利于地方财政部门的有效监管。这容易造成城投公司只花钱不还账的现象。到还账时，却将责任推给地方财政部门。其在管理上存在的漏洞，按照旧预算法是不符合要求的。”温来成说。
与此同时，地方政府在举债的过程中也存在着举债不规范，盲目举债的现象。《审计结果》显示，自国发〔2010〕19号文件(该文件要求公益性由财政资金偿还债务的在建项目不得再通过融资平台公司融资)下发后，仍有533家城投公司存在继续融资行为。
“另一点则是在债务管理的过程中，‘借、还、用’责任相互脱节。由于地方政府官员工作调动比较频繁，容易出现新官不理旧账现象。地方官员为了追求自己的政绩大量的发债，而将还债任务留给了他的后任者。如此循环，受害的往往是当地的百姓和企业。”温来成说。
温来成表示，城投公司也存在着成为政府与民争利的工具的现象。“市场经济体制下要求明确政府与市场的边界，但是据我调查一些政府投资平台在融资经营的过程中实际上已偏离政府与市场的边界，如开发区的城投公司，其业务除了政策性的项目(如基础设施建设、公租房)以外，开始插手房地产、广告业、旅游业等其他项目，走上了与民争利的一条道路。”
审计署《审计结果》也显示，截至2013年6月，部分地方政府违规将债务资金投入资本市场达22.89亿元、房地产市场70.97亿元和用于修建楼堂馆所41.36亿元。
或背一身政府债
2015年1月1日，新预算法将正式施行，其中允许省级政府(含直辖市、自治区)“通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。而此次国务院《意见》及财政部《办法》的颁布也意在为新预算法扫除障碍。
“此次国务院出台的相关改革措施，从某种意义上讲是对城投公司与政府之间一些模糊不清的债务问题作彻底了断。但在这个过程中，可能会存在政府趁机将自己本应承担的债务推给走向市场化城投公司的可能性。”温来成表示。
“根据财政部《办法》相关规定，允许省级地方政府进行发债，市县一级不能发，但可以委托省级代发。而在政府财务信息披露中非常重要的信息就是现有地方债务的存量。”温来成解释，“根据发改委相关规定，如果地方政府的债务率超过100%，原则上政府就不能再发行债券或者发行的债券会出现没人要的情况，这就造成发行量难满足资金的需求或者说借债利率很高造成政府偿还压力比较重。为了能够减轻债务压力，可能会出现地方政府借此机会将债务抛给城投公司的情况。”
连平也认同该观点，他表示：“在所有的存量债务中，政府涉及到的债务大致存在三类，即政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务以及偿还担保责任不明确的债务。而偿还担保责任不明确的这一部分债务是政府最容易脱掉干系的。对于拥有这类债务的城投公司可能在转型或合并后更难过一些。”
“目前来看对于城投公司而言最大的问题在于存量债务的划清。原则上所欠的存量债务如非政府即由企业去还，但在实际的界定过程中，有一些模糊的债务往往难有标准去界定。”温来成说。
而在温来成看来，城投公司的人员安排及出路也是一个问题，在关闭、合并、转型的过程中为了适应市场化的需要必然会导致大量的冗余人员，如何安置也很考验地方政府与城投公司。
“与国企改制时一样，城投公司转型也要防止国有资产的流失。城投公司的资产从性质上来讲都属于国家的资产，要防止地方政府或个人将其私有化或以很低廉的价格将其出售，从而乘机把国有资产划公为私。如果为了偿债，有些资产确实需要处理，也应该通过拍卖等方式来进行。”温来成说。
“过去靠着政府这棵大树，经营亏损是国家的，盈利时自己也有好处。但是现在要完全与政府划清界限，完全走向市场化，可能很多人思想观念上还会存在一定的顾虑。”温来成表示。
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