南都社：存量债进预算 警惕平台债处理留后患

　　将一直处于灰色地带的地方融资平台通过甄别纳入预算，将隐蔽的风险显性化，必然有利于存量债务的风险评估与监督，亦更利于还债安排。

　　中国政府处理地方政府存量债务的步伐在加快。财政部10月28日出台《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(下称《办法》)，规定对截至今年12月31日尚未清偿完毕的债务，按照先清理、后甄别的顺序，清理锁定政府存量债务余额，再甄别债务类型，划清偿债责任，将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。这是继国务院10月2日公布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称“43号文”)后，财政部制定的相关配套文件。

　　今年8月的《预算法》修订四审稿提出地方可在限额内发行地方政府债券，成为地方政府自主发债的破口，而这个月初“43号文”的出台，不仅明确指出市县级政府确需举借债务由省、自治区、直辖市政府代为举借，更对其债权类型进行了划分。至此，地方债增量债务的处理方式以及未来地方债的举债模式已经基本确立。而对于存量债的处理，一直比较模糊，直至《办法》出台，方可算明晰。简单来讲，即甄别并明确责任后，一部分纳入一般公共预算或政府基金预算，而另一部分通过PPP模式(Public-PrivatePartnership)转化为企业债务，不计入政府债务因而亦不纳入预算。

　　将一直处于灰色地带的地方融资平台通过甄别纳入预算，将隐蔽的风险显性化，必然有利于存量债务的风险评估与监督，亦更利于还债安排。而对存量债务的妥善处理，是为往后的自主发债奠定一个良好的基础。从方向来看，将存量债纳入预算，积极意义不在话下。

　　《办法》中列出了如何甄别存量债，一个基本的标准为是否有收益或收益能否完全覆盖以及收益来源，基本是对应着公共财政、政府性基金或财政专户而设。以上分类需要再细化但并不令人忧心，而最后一个分类“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”则暗藏风险。

　　PPP模式即政府和社会资本合作，实质为公私合营，目的在于最大限度扬长避短以优化社会资源配置。这一模式本身当然没有问题，问题在于，目前地方债的主要形式是以城投、城建等地方融资平台公司替政府举债而形成的平台债，最大的缺陷与风险本就是债务责任不明晰，容易被利用来为地方债“减肥”。地方政府有动机为了降低政府债务率，而将平台债甩给地方融资平台公司，而这些平台公司中偿付能力弱甚至毫无偿付能力只是政府为借债而建的空壳公司的并不罕见，若这样的平台债被划归为企业债一举甩掉，公司破产后将变成银行坏账。如何避免这样的情况出现，确需谨慎研究防范措施。

　　况且，PPP立法仍在纠结之中，若最终PPP被定义为特许经营且仍需繁琐审批，不仅因政府裁判员运动员一身兼而扩充寻租空间，更有可能令地方融资平台借PPP“还魂”。虽然决策层剥离地方融资平台并对其彻底清理的信号非常明确，但此前银监会发文规定银行不得贷款予地方融资平台后，立即有类融资平台公司出现。这些可能的漏洞与风险，在PPP模式设计中都应被纳入考量。

　　地方存量债务纳入预算，毫无疑问是值得肯定的。不过，“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”这一规定可能带来将政府债划为企业债而为地方债数据“化妆”，甚至对于往后可能带来的地方融资平台借PPP“还魂”，都值得警惕并在设计阶段进行防范。如此，方能为地方自主发债及地方债未来的风险控制铺平道路。