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导语
有人称，2014年为PPP元年。2014年，国务院常务会议提出要积极推广PPP，随后发改委、财政部出台了PPP的指导文件，财政部推出了首批PPP示范项目，各省陆续出台地方PPP指引，推出省内首批示范项目，一些PPP示范项目已经逐渐落地。
PPP是政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership）的简称。PPP项目主要集中在准公益领域事业，提供的是公共产品，如供水、供热、垃圾处理、市政交通等。
PPP可以为城镇化投资建设筹集资金，可以消化存量地方债；甚至有人提出，PPP将开启民间“四万亿”，继续发挥投资对经济增长的关键作用。
各路资本热切关注PPP，PPP项目的陆续推出，意味着投资机会的增多—原本由政府独资、主导的领域，不断向民间资本开放。
社会资本进入PPP有何顾虑，需要有什么机制来解除这些顾虑？PPP仅仅是为了化解地方债吗？2015年将开启的价格改革，意味着一系列公共产品将面临价格调整，是否会促进PPP，进而保障社会投资，稳住宏观经济？适宜采用PPP的领域中，是否有哪些领域比较成熟？PPP作为一种新的模式，会带来哪些改变？PPP融资方面，需要有哪些创新？
带着这些问题，21世纪经济报道记者采访了财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚。
本报记者 周潇枭
实习记者 孙倩 刘洁 北京报道
定价是关键
《21世纪》：社会资本进入到PPP领域有没有疑虑？主要有些什么问题？
赵全厚：应该说社会资本有不少的疑虑。适合PPP模式的领域里，有些政府投入是赔本的，社会资本进入后，通过努力经营，可能会亏损得少一些。
要想让社会资本更愿意进入，关键在于是否能营造一个宽松的环境，尤其是公共产品的定价是否合理。比如北京地铁，因为原来价格限定在2元，靠这部分收入很难覆盖成本，所以社会资本不愿意进入。
《21世纪》：按照国务院的部署，2015年将有系列价格改革。这样是否会促进PPP投资，稳住投资，进而稳住宏观经济？
赵全厚：不仅仅是为了配合投资。即便不是为了保住GDP增速，公共服务价格也需要调整。比如北京每年为公交地铁补贴的财政资金就是200亿元左右，影响政府财政的可持续性。依靠政府主导投资，会形成巨大的债务压力。因此，在老百姓可承受的范围内适当提高基本服务的价格，舒缓财政压力，对财政可持续是具有重要意义的。
很多政府运营的公共服务，靠政府财政不断投资建设和补贴运营是难以持续的。所以，为保障财政的可持续发展，需要对相关价格进行调整。况且，利用PPP模式，也需要科学合理的公共定价机制，给社会资本留存一定的盈利空间。
《21世纪》：目前政府鼓励采用PPP模式的领域，包括供水、供热、垃圾处理、教育、医疗、基础设施等，是否有运作经验较多、模式较成熟、资本更青睐的领域？哪些领域相对不成熟的？
赵全厚：这都不好说。我国从上世纪90年代以来，很多地方都在进行PPP的尝试，有自来水厂的，有垃圾处理的，有公交的，有地铁的，各个领域都有。但不同地方运作情况差异很大。比如说北京，北京地铁四号线后，继续采用PPP模式修建的地铁并不多。为什么北京政府不愿意采用PPP的模式呢，一个重要的原因在于政府日子好过的时候，依靠政府自身财力投入完全可以投资运营的项目，为何要吸引社会资本、走一个更繁琐的程序呢？从现实情况看，地方试验PPP模式有一个特点：在财政状况好的地方和好的时候，PPP案例比较少。
倒逼政府改革 提高治理水平
《21世纪》：也就是说，因为经济增速下行，地方还债压力大，才大力推荐PPP模式？
赵全厚：纾缓政府债务压力、防范财政风险是力推PPP的原因之一。但不仅仅如此，按照财政部下发的关于PPP的规范通知里就提到了三个原因：一是信息化和新型城镇化的融资需要；二是国家治理机制的完善的需要；三，推广PPP模式是构建现代财政的重要内容。
《21世纪》：PPP模式不是针对具体项目，由政府和社会资本进行合作，更多是微观层面的操作，跟宏观上的国家治理有什么关系？
赵全厚：通过私人资本介入，有利于提高这些领域的服务质量，效率会更好，这样给社会资源更节约、满意度更高的公共服务。
像供水供热这样的领域，原来都是政府的地盘，由政府说了算。现在引入PPP模式，引入社会资本，必然需要照顾股权的利益和诉求，进而产生一种产权制约，形成一种合作模式：任何一个决策都是多方讨论的结果，也能减少决策的失误。
通过PPP模式来提供公共服务，政府不再是高高在上，既要考虑老百姓对服务质量的满意程度，又要考虑投资方愿不愿意介入。合作过程中，社会资本指出一些不当的地方，还要改正。这样，政府就变成一个组织协调者，而不是包办者。
《21世纪》：这对政府而言，将是一个很大的改变。
赵全厚：没错，这个过程也需要地方政府达成共识。如果是在财政日子好过的时候，地方政府必然缺少改革的动力，难以形成共识；政府此前形成了一些不好的习惯，即在经济好转的时候，就希望自己上马；经济形势不好的状况下，才想到把项目交给民间资本。宏观经济是有波动的，如果政府的政策随着经济周期（三年或五年）来回地摇摆，没法使社会资本形成稳定的预期，怎么样保障地方政府守住合同文本、坚持合作精神，这也是民间资本顾虑的一个原因。但越是在经济困难、财政困难的时候，越容易达成共识，越容易进行改革。因此，要抓住当下的时机，制定较为长远的战略性考量，为通过PPP模式实现国家治理现代化的目标而形成共识，并通过立法来保障PPP机制的稳定性。
决策要公开透明
《21世纪》：除了上述定价机制不完善、政府政策有所摇摆之外，还有其他因素会制约资本的进入吗？
赵全厚：除了经济周期波动，带来的政策波动外，因为PPP项目周期较长，有些供水项目周期甚至可以达到五六十年，这中间会跨越好几届政府。
不同届政府可能也有不同偏好，李市长喜欢这样，王市长可能又喜欢那样规划。同样为了保障合同的顺利执行，减少中途变卦等难以预期到的因素，也需要立法的保障。
《21世纪》：像供水供热这些领域，如果要调价的话，反对的声音应该特别多。这该如何处理呢？
赵全厚：肯定很困难。因为像水、供热、供电等这些公共产品，都是联合消费、刚性消费，影响深远，可能会导致公众的怨言。但天下没有免费的午餐，要知道政府提供价廉的公共服务，相应地就会提高相关税负，不然的话，债务会很高，财政风险要积聚，最终还是需要老百姓偿付的。因此，要保障这些改革的推进需要取得社会的理解和谅解，要交待事实，交待账本，要提高政府财政信息的透明度。
《21世纪》：现在地方债压力很大，急需化解存量债务，大家会比较容易达成共识吗？
赵全厚：其实政府也面临两难的状况，一方面希望通过PPP化解存量债务；另一方面，通过PPP模式，又要防止国有资产流失。尤其在当下反腐压力这么大的状况下，地方政府对上马PPP也存在顾虑。一直以来，国有资产重组的过程中，贱卖国有资产、私下交易的被揭露的很多，政府无形的压力也不小。比如一个民间资本进入到公共汽车建设和运营领域，价格评估很关键：价格评估高了，民间资本不愿意介入；价格评估低了的话，外界容易形成贱卖国有资产的批评声。
在PPP模式中，除了上述合理定价的问题，还有合作股权评估、资产的评估等，要让各方都认可，必须要形成新的治理机制—因为如果程序不够规范，即便最终合作达成了一个合理的市场交易价，也可能被认为存在私下利益交易，所以要实现决策的公开透明和程序规范。
一些PPP模式，即便存在亏损，民间资本也可以介入，关键看利益补偿机制。比如在香港地铁，票价收入也难以覆盖运营成本，但香港地铁不是靠财政补贴支撑，是靠周边土地的捆绑收益。在内地，尽管可能出于公益目的，但大家可能还是存有疑虑。可见决策透明、程序规范是很重要的。
通过基金创新融资
《21世纪》：现在财政部、各省都在推动示范项目，是出于什么考虑？
赵全厚：我认为是为了谋求长远的稳定合作，因为PPP项目跨越几十年，按常理来说，必须要按照原本的合同一直走下去。但 PPP项目，如果当初考虑不周全，容易形成历史遗留问题。随着时间推移，有些合同条款，需要顺应大势进行改革—这个时候到底是遵循合同，还是搁置改革，就是个问题。
《21世纪》：对于PPP项目，可以有什么创新的融资机制？
赵全厚：融资方面，首先要制定大的战略，就是一定要走政府和市场结合、和社会资本结合的路子，不是政府包打天下。这么大体量的资金需求，资本方是不是需要形成民间资本管理机构，比如成立PPP引导基金。政府适度引导和介入，如政府购买一部分，市场各部分购买一部分，共同设立管理基金的基金委员会，公开透明，投资者都参与决策，并以此为基础，进一步吸引更广泛的社会资金和公共服务项目对接。
作者：周潇枭 孙倩 刘洁
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