地方债清理甄别装进预算笼子 存量债务总额待定

　　地方债装进预算“笼子” 存量债务总额待定

　　陈益刊

　　继走完存量地方政府性债务(下称“地方债”)清理甄别这步棋后，财政部制定的《地方政府债务纳入预算管理暂行办法》(下称《办法》)已经进入征求意见阶段，这意味着地方债管理开始迈出第二步：将地方债分门别类纳入预算管理。

　　不过，地方债被纳入预算管理之前，国务院会对其进行限额。国务院将会确定地方债清理甄别之后的债务总额，而财政部会依此再确认各地区的债务总额。

　　地方债甄别

　　《第一财经日报》记者了解到，《办法》是依据新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称“43号文”)来制定的，而《办法》内容针对未来地方债预算、决算的编制、审查、批准、监督以及预算的执行、调整。地方债编制预算层级只包括省、市、县三级，乡镇不得举借政府债务。

　　财政部部长楼继伟曾撰文表示，原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。

　　为将这笔巨额地方债纳入预算管理，43号文明确把地方债分门别类纳入全口径预算管理。而《办法》则是在43号文基础上，对地方债纳入预算管理做出具体操作安排，比如对地方政府的存量债务、新增债务和在建项目债务如何纳入预算管理更加明确。

　　为了把超10万亿元的存量地方债纳入预算管理，财政部去年10月底发文，让各地财政部门对当地存量债务进行清理，甄别政府债务，为将政府债务分成一般债务和专项债务纳入全口径预算管理奠定基础。

　　财政部将没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的项目，列为一般债务。而有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的项目，甄别为专项债务。另外，项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。

　　除此之外，《办法》规定，对于PPP项目的财政补助也按照支出性质分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理。

　　为了在建项目后续融资，《办法》规定在2015年12月31日前，保障性住房、公路、水利、土地储备等在建项目，仍可继续按原协议通过贷款举借政府债务。其中，需要举借政府债务的在建项目，优先通过政府债券解决，不足的通过原协议贷款解决。

　　债务总额待定

　　在将地方债纳入预算之前，地方债限额管理将是继地方债清理甄别结束后的又一工作。

　　1月5日是地方政府向财政部上报存量债务清理甄别结果的截止时间，但由于清理甄别工作复杂，尤其是最后地方上报的债务总额这一数字极其敏感，多地并未如期上报。

　　关于地方债的数字，审计署2013年底发布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约为10.89万亿元，负有担保责任的债务约为2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务约为4.34万亿元。

　　一位地方财政官员告诉本报记者，此次地方债清理甄别正是基于上述审计结果，再结合2013年6月30日后一年半以来新发生的各笔债务变化进行统计。而最终债务清理甄别结果和各项统计情况还需要地方政府主要负责人签字确认。

　　本报记者了解到，关于最终上报财政部的存量债务数字，有地方专门开会研究。这也显示地方对上报债务数据极其重视。

　　43号文明确要求对地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。

　　财政部汇总各地经过清理甄别确定的一般债务和专项债务之后，将会把相关结果上报国务院，由国务院确定总额，并经过全国人大或其常委会批准。在总额确定之后，财政部将完成分地区限额。财政部将在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算各地区的债务限额，并报国务院批准。

　　上述地方财政官员表示，在国家最终确认了债务额度之后，省级财政部门将依此确定各市县的债务余额，然后各地依据确定的额度分门别类纳入预算。由于各地2015年预算已经编好，各地将可能以预算调整的方式来把地方债务分门别类纳入预算。

　　而对地方今年新增债务，新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。上海财经大学公共政策与治理研究院副教授郑春荣表示，“限额”的确定是一个难点。假如某省根据中央的限额，发行了200亿地方债券，这些债券又如何在该省各市间分配？