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陈益刊
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财税改革再下一城，一场中央对地方4万多亿元财政资金分配制度的改革正拉开序幕。
2月2日，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（下称《意见》）正式公布，5000余字总计12条意见勾画了转移支付制度的改革路径。
参与过《意见》讨论的中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇告诉记者，《意见》给出了解决目前转移支付问题的一个系统方案，明确了转移支付制度要怎么改，并给出了具体实施步骤。
对症下药
为了促进地区间基本公共服务的均等化，中央每年要将一大笔财政资金通过转移支付的方式给地方政府。2013年，中央对地方转移支付约4.3万亿元，这一数字在2014年的预算数约为4.7万亿元。
这笔巨额资金的分配制度却有不少突出问题。财政部相关负责人表示，现行中央对地方转移支付制度存在的问题和不足突出表现在：受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符；地方配套压力较大，财政统筹能力较弱等。
转移支付存在的上述问题，不仅不利于财政资金使用效益的提高，影响财政的可持续发展，而且不利于市场机制的正常运行，影响政府职能的履行，有必要加快研究解决。
为了解决上述问题，《意见》也对症下药，提出改革总体要求，其中主要动作是以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，严肃财经纪律，加强转移支付管理。
比如在完善一般转移支付制度方面，《意见》提出在清理、整合之后增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。
转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付，前者给地方为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，不规定具体用途，地方政府可以统筹安排资金；后者则指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用，专项转移支付重点用于农林水、教育、医疗卫生、社会保障和就业、交通运输、节能环保等领域。
近些年，中央一直大力提高一般性转移支付比例， 2013年中央对地方一般性转移支付决算数为24525.61亿元，占转移支付总额的57.1%。2014年中央对地方一般性转移支付预算27217.87亿元，占转移支付总额的58.2%。
财政部网站关于《意见》的政策解读称，2013年下半年以来，中央财政积极清理、整合、规范专项转移支付，压减了一批专项转移支付项目，下放了一批专项转移支付项目的审批权。在安排2014年预算时，将专项转移支付项目由2013年的220个压减到150个左右，完成了政府工作报告提出的2014年减少1/3专项转移支付项目的目标。
杨志勇对本报分析称，《意见》针对专项转移支付的内容最多，这包括从严控制专项转移支付、规范专项转移支付分配和使用以及逐步取消竞争性领域专项转移支付等。
比如，除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金。除中央委托事项外，专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，以及楼堂馆所等国务院明令禁止的相关项目建设。
上述《意见》政策解读称，解决转移支付资金管理“最后一公里”问题，要求主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理办法和分配结果等，主动接受社会监督；加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查力度，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制。
改革难点重重
在逐步取消竞争性领域专项转移支付方面，《意见》提出三点：取消部分竞争性领域专项，研究用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项，并探索实行基金管理等市场化运作模式。
杨志勇表示，政府大包大揽在经济领域表现就是介入竞争性领域，《意见》提出了上述三点措施，比如用税收优惠政策来替代专项转移支付可以让企业获得政府支持更简单。不过，官方并未给出具体时间表。
“真正解决专项转移制度问题，还有待其他改革配套推进，现在只是朝这个方向去努力。因为每一笔专项转移支付都代表中央政策，这与国家治理能力水平提高有关系，比如如何决策、政策又通过什么方式来体现。”杨志勇对本报称。
另外，杨志勇分析称，《意见》希望结合中央和地方的事权和支出责任合理划分，来把一般性转移支付和专项转移支付划清。但事实上操作很难，尤其是中央和地方共同事权。
《意见》提出，属于中央地方共同事权的，由中央和地方共同分担支出责任，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施。属于地方事权的，由地方承担支出责任，中央主要通过一般性转移支付给予支持，少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。
杨志勇认为，《意见》涉及很多问题，并不仅仅是转移支付制度，比如官方想把转移支付与事权联系起来，但目前在中央和地方事权与支出责任合理划分方面并未有实质性进展，所以改革还需渐进。
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