债务置换开启地方政府去杠杆新旅程

   由于从今年到2017年是地方债到期额度最多最集中的时段，这就不能不把消融地方政府债务之压和防止区域性和系统性风险放到战略性位置来考量。鉴于地方政府负债是在分税制事权与财权不匹配的大环境下累计而成，加大地方去杠杆的规模与力度，还有赖于财税制度与体制的再造与变革。

　　张锐

　　中央政府化解地方政府债务压力的行动终于迈出实质性步伐。按照财政部发布的最新消息，经国务院批准，财政部下达了今年共计1万亿的地方政府债券置换存量债务额度。虽然这与之前市场猜测的3万亿甚至所谓的“中国版10万亿QE”大相径庭，但如加上今年常规发行的6000亿预算地方债，地方政府所获发债指标及相应偿债能力也的确不小。

　　当然，用于债务置换的新发行债券不同于地方政府年度常规债券。除了后者主要用于地方公共预算或专门项目之外，按财政部的规定，债务置换债券所得资金须用于偿还审计确定的截至2013年6月30日地方政府负有偿还责任的债务中今年到期的债务本金。据审计，上述地方政府负有偿还责任的存量债务，今年到期需偿还18578亿。如此，总额1万亿债务置换债券额度相当于今年到期的地方政府负有偿还责任债务的53.8%。财政部也将据各地负债规模按53.8%的比例切割和分配债券总额。

　　为了防止发债资金转移挪用，财政部还特别强调，置换债务不得用于偿还由企事业单位等自身收益偿还的债务，不得用于付息，经常性支出，置换债券必须纳入预算管理，而且债券资金置换存量债务时，地方政府各级财政部门、存量债务债权人、债务人、有关主管部门要共同签订协议，确定还款金额、时间及相关责任；另外，财政部将对置换债券偿还存量债务情况背书，同时将加大对拥有债券发行权的省级财政部门的监管和相应的违规处罚力度。

　　应当说，从去年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”）明确作出“地方政府可以用发债资金适度归还存量债务”的规定，到全国10个省市开展自发自还债券的试点，地方政府发债已不是什么新鲜事。尽管如此，本次以偿还存量债务为目的的债务置换债券仍不乏显著的实践和风向标意义。自“43号文”将地方债纳入严格规范管理轨道的半年多来，地方政府通过城投平台和非标融资的路径基本被堵死，与此同时，最新数据显示，今年前两个月，全国土地购置面积2773万平方米，同比下降了三成；土地成交价款699亿元，同比下滑也是三成，卖地收入剧减严重影响了地方财政的还债能力。由于银行贷款城投债以及信托债一般都是1至3年，因此，去年以来地方政府还债压力与日俱增，仅2014年地方政府债务利息支出就占了新增社会融资的一半。显然，债务置换对于地方政府而言带有救火与救急之意。

　　由于以往地方政府的融资平台普遍采用信托、短期贷款、中票短融、企业债等方式融资，债务久期短且融资成本高，因此，通过地方债对其置换，可将久期从1至3年拉长至7至10年，这不仅可使地方政府融资成本大幅下降，有效缓解还债压力，也有利于增强地方债务的可持续性。照财政部的初步计算，债务置换可使地方政府一年减少利息负担400亿至500亿。当然，债务置换也可让先前显山不露水的地方债务真面目渐次浮现，提高地方负债透明度，同时，债务置换是以市场化方式解决债务问题。以此观察，债务置换之举彰显了债务管理市场化的最终趋向。

　　然而，债务置换实质还是“以新还旧”，虽然最终不会增加地方财政赤字，但也不能为地方庞大的负债规模消肿。实际上，我国地方政府究竟有多少负债一直是个争议激烈的话题。按审计署2013年对全国债务审计的报告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约为10.9万亿，负有担保责任的债务约2.7万亿，承担一定救助责任的债务为4.3万亿，合计约17.9万亿。如再加上官方已认定的2014年4000亿新增地方债务，则地方政府负债已突破18万亿。即便如此，财政部部长楼继伟仍公开表示，目前真实的地方负有债务规模肯定要比审计结果要高。民间分析人士的计算结果是，当下中国各地方政府的举债规模或已达4万亿美元。

　　地方政府历来是稳增长和保就业的主力，由于从今年到2017年是地方债到期额度最多最集中的时段，地方债务增量规模逐年扩大已不可避免，仅今年地方债务发行量相对于前一年就净增50%。这就不能不把消融地方政府债务之压和防止区域性和系统性风险放到战略性位置来考量。

　　作为一种渐次性安排，债务置换的方式今后或将延续，而且规模可能逐年提高。如果财政部每年平均拿出2万亿额度，地方政府负有偿还责任的10.9万亿存量一类债务5年内就可置换完成。除了债务置换，还有不少其他方式，如对于有稳定现金流的债务，地方政府可同时引入PPP模式或收费偿债；另外，由银行贷款形成的历史债务，按契约原则，贷款合同不能废除。但双方可以谈判，通过债务延展和重整的过渡性办法逐步解决；地方资产管理公司可通过购置不良资产、以股权置换债权的温和方式消解债务。

　　必须指出的是，虽然“43号文”明确规定了“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”，同时，我国的银行法也规定央行“不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”，但如地方债务恶化到出现大面积违约且地方政府无力解决及中央采用国债等方式也不能"兜底"时，也不排除最终会推出量化宽松（QE）。一种值得期待且可行的方式是，为规避《银行法》的规定，央行可向商业银行贷款或再贷款，然后由商业银行购买地方政府债券。另外，鉴于地方政府负债是在分税制条件因事权与财权不匹配而导致财力受限的大环境下累计而成，加大地方去杠杆的规模与力度，还有赖于财税制度与体制的再造与变革。