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养老保障开支应纳入国家财政预算

来源:中国经济周刊

  【热点观察】养老保障开支应纳入国家财政预算

  辽宁社会科学院研究员 严伟

  在刚刚过去的全国两会期间,人力资源和社会保障部官员重申我国将在若干年后实行渐进式延迟退休政策。由此,养老问题再次升温,尤其是养老保障资金来源问题、养老保障前景问题,引发人们的普遍关心和广泛争论。分析表明,有改革开放几十年来形成的强大经济实力做后盾,并且随着今后我国经济的长期稳定发展,我国养老保障资金来源不成问题,我国养老保障前景相当乐观。

  5到10年内,养老保障资金不会出现缺口

  我国现行养老保障资金的主要来源是企业缴纳的职工工资总额的20%,职工自己缴纳个人工资的8%。根据最新数据,2014年这一块的养老保障资金收入是2.53万亿元,同年供养企业退休人员8000万人,支出养老保障金2.17万亿元,当年结余3500多亿元,合计历年结余达3万亿元。除上述资金来源外,我国还有财政拨款建立的社会保障基金约1.5万亿元。也就是说,我国政府手中现在握有总计4.5万亿元的养老保障后备资金。也可以说这是一笔机动、应急性质的养老保障资金。

  目前国家财政供养的机关和事业单位退休人员约2000万,平均每人每月4000元退休金,全年支出退休金约1万亿元。

  农村60岁以上老人约1亿,每月退休金50元(自2015年起提高到每月75元),每年支出养老金总计约600亿元。

  上述企业退休人员养老金、机关事业单位退休人员养老金、农村60岁老人养老金,三项合计每年养老金支出约3万亿元。

  上述分析表明,在目前养老资金来源不变、养老缴费标准不变、养老金发放标准不变的情况下,即使一分钱的财政资金也不增加拨付,即使今后每年增加几百万企业和机关事业单位退休人员,即使只使用每年的企业和职工养老缴费以及现有的社会保障基金,至少今后5到10年,我国养老保障资金也不会出现缺口,不会出现“收不抵支”。至于目前有的省份出现的“收不抵支”,完全是由于养老保障资金没有实现全国统筹造成的,不是真正意义上的资金缺口。

  解决养老保障,财政该出钱,也出得起

  应当强调指出,养老保障属于社会公益事业、国家责任、政府行为。企业可以也应当缴费,为养老保障尽力。但是,企业无力全部承担养老保障的资金责任,不可能全部承担养老保障资金来源。

  近几年来我们走进了一个误区,似乎养老是企业的事,是企业员工自己的事,企业养老缴费多了,养老金就多发点,养老金就有保证了;缴费少了,就少发点,实在不行了,就延期退休。把养老的责任都推到了企业头上,似乎养老问题与国家财政无关,根本不去想国家财政应该不应该为养老承担责任,承担多少;似乎不能动用财政资金做养老资金。这种观点在道义上有缺失,忽视了国家责任和政府职能。在实践中按照这个思路走,养老这条路将会越走越窄,矛盾越来越尖锐,形势越来越严峻。近些年来我国养老问题的发展态势,证明了这一点。

  如果我们承认养老保障属于国家责任,属于政府行为,就应当将全国老龄人口的养老保障开支纳入国家的整体财政预算,摆在合适位置,统筹考虑,合理安排。当然,同时也应当将企业和员工养老缴费正式纳入国家财政收入,作为国家财政收入的一个组成部分。

  按照国际标准测算,我国每年的财政收入绝不仅仅是十几万亿元,只占GDP的25%左右,而是几十万亿元,大约占GDP的45%~50%。2014年我国GDP达到63万亿元,财政收入应为30万亿元左右。规模极其巨大,足以应对养老保障资金需求。对此,相关权威人士,例如曾任财政部常务副部长、卫生部部长的高强,国家税务总局原副局长许善达均有披露。根据国际标准,一切国有机构的收入包括社会保障缴费、国有企业利润、国有保险公司的保费收入,均为国家财政收入。财政收入绝不仅仅是税收收入。长期以来,我国仅仅把税收收入列为财政收入,不符合国际标准,大大压缩和掩盖了真实的财政收入规模,造成了复杂的后果。

  在一个经济长期快速发展、国家财政收入长期快速增长的国家,养老保障资金不应该出现问题,至少不应该出现危机。如果真的出现“经济快速发展、养老资金缺口”的局面,那就真的应了那句老话“不苦姑娘不苦儿,只苦爹娘二老贼”。没有道理嘛。

  今年两会期间曾有政协委员披露,到了2014年年底,我国财政还有1.9万亿元的资金没有动用,而且这笔钱根本就没有具体开支项目。也就是说,这笔将近2万亿元的资金根本就没有地方花。这种情况肯定不是去年才有。如果我们每年都从现有的财政资金中“挤出”1万亿到2万亿元,我国的养老保障资金就会增加一大块。

  经济发展中高速,养老保障前景也应乐观

  一个时期以来,由于缺乏深入的、专业水平的研究,政府官员和学者就我国养老保障前景发表了大量悲观言论,给人感觉我国的养老保障似乎维持不下去了,过几年就要崩盘了,从而在全社会包括在决策层造成了恐慌情绪。这是我国养老保障事业发展进程中的悲哀,完全没有根据。

  我们首先应当看到,我国60岁以上的老人数量不断增加,同时我国经济也将不断发展,国家财政收入也不断增加,而且速度更快。过去30多年,按照可比口径计算,我国经济增长速度年平均10%左右。同期,财政收入年均增长速度15%左右,最高年份曾经高达26%。未来20年,我国经济增长将继续保持在中高速度,有可能长期保持在年平均6%~7%左右。保守估计,未来20年我国的财政收入增长速度即使与经济增长保持同步,每10年就翻一番,每20年翻两番。到2035年,按照不变价格计算,我国财政收入预计将由目前的30万亿元左右增长到120万亿元左右,增长3倍。

  届时,我国60岁以上的老龄人口将由目前的2.2亿增长到3.5亿左右,增长约60%。财政收入增长速度是老龄人口增长速度的5倍。面对这样一个前景,我国的养老保障资金问题确实没有什么可担心的。

  从根本上讲,养老保障和一个国家的整体经济发展情况及整体经济实力密切相关。决定一个国家养老保障水平的,既不是什么“抚养比”,也不是个人缴纳多少养老金,而是这个国家的经济发展水平及其财政实力。如果一个国家的经济持续健康发展,而养老问题越来越严重,就不是一种正常的情况,只能说国家的宏观管理出了问题。

  至于某些政府官员和学者高调谈论的所谓“抚养比”问题,与我国的养老保障前景没有联系。我国的养老资金来源和养老保障前景是由我国的经济发展和财政收入总水平决定的,而不是由“抚养比”决定的。改革开放之前,我国的“抚养比”比现在低得多,可是,在那个经济发展缓慢的贫困时代,不要说养老保障,就是年轻人自身的生活甚至温饱都不能保证。这个基本事实就足以说明,谈论所谓“抚养比”问题实属一叶障目。

  在国际视野下来看,日本的老龄化程度要比我国高得多,60岁以上老人占总人口的比重超过了40%,几乎是我国的2倍。但没有谁听说日本的养老保障资金发生了危机,养老维持不下去了。日本是世界著名的长寿国家,人均寿命至少高出我国10岁,但是,日本的退休年龄也只是65岁。如果我们现在或过几年实行65岁退休政策,同日本相比,实际上就等于是70岁退休,这就太残酷了。

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