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红顶中介吞噬改革红利 总理半年五令整治

来源:中国经济周刊
【特别报道】总理责令整治“红顶中介”
【特别报道】总理责令整治“红顶中介”

  环保部所属环评机构明年全部脱钩

  《中国经济周刊》 记者 郭芳 黄斌 |北京报道

  “红顶中介”,一种伴生于改革、寄生于体制并不断蚕食改革红利的“寄生虫”,正在被清除出体制。

  这是今年从上至下的一项重要改革任务。

  半年内总理五令整治“红顶中介”

  4月底,国务院办公厅印发《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》,要求全面清理“红顶中介”, 整治中介服务乱象,规范和引导中介服务。

  据《中国经济周刊》记者不完全统计,在过去的半年时间里,国务院总理李克强曾经在国务院党组会议、国务院常务会议、国务院廉政工作会议、国务院电视电话会议上,从不同角度共计5次提及整治“红顶中介”问题。

  李克强总理这样密集地要求整治“红顶中介”,足见其迫切和决心。他在2月9日国务院第三次廉政工作会议上花了相当长的篇幅痛斥“红顶中介”、“二政府”等乱象:打着政府的旗号,服务乱,收费高,搞垄断;对企业强制服务,强行收费;成为新的市场“拦路虎”,严重制约市场活力,也为寻租腐败提供了机会。

  更为重要的是,这些“红顶中介”、“二政府”正在截留蚕食、对冲消减改革的红利。

  在2014年11月15日召开的国务院常务会议上,李克强总理表示:“我去一些地方考察时看到,政务大厅里面的收费都取消了,但大厅隔一条马路就是一家咨询服务的中介公司,里面还坐着几个‘大盖帽’,要办事的民众,都要来这里先走一趟,这不是‘暗度陈仓’吗?!”

  现实是,在国务院强力推进简政放权改革之后,一批诸如检验、检测、认证、咨询、评估、鉴定等关乎企业根本利益的审批权却被转移给了政府部门所属的事业单位、行业协会和商会组织,或者交给一些拥有特殊利益关系的“红顶中介”组织。这些利益共同体蚕食了简政放权的改革红利。

  人民日报、新华社等官媒多次发文痛批称,简政放权在做“减法”,“红顶中介”却在做“加法”,“行政审批的门槛越来越低,但是,评估、鉴证、意见书、技术性检查等第三方中介事项却有增无减”。

  在4月底的国务院政策例行吹风会上,国务院审改办负责人王峰表示,简政放权后,企业仍需把大量的时间精力放在中介服务环节上,中介服务收费乱,整体费用偏高,而一些中介服务机构甚至与审批部门存在利益关联,很难保障中介服务的公正合理。

  2014年全国两会期间,媒体所披露的一份九三学社的提案中提及这样一组数据:在某沿海城市,一个产业项目或建设项目,从签订《土地出让合同》到验收办结或投产,共涉及约50项行政审批事项,需要提供第三方评价、评估、检测报告9~20个。如串联起来计算,整个流程需要300余天。对中介报告的审查、评审,涉及委办局12个、科室约20个、经手150余人次。

  在今年全国两会,全国工商联关于进一步深化行政审批制度改革,破解民企项目投资审批“繁、难、贵”的提案中,提到要斩断中介机构与行政单位之间的利益链,打破“红顶中介”垄断审批、垄断收费的格局。

  据国务院审改办公布的数据显示,国务院自2001年专门下发通知推进行政审批改革之后的10年间,先后6批取消和调整了2497项行政审批项目,约占原有项目总数的七成。

  部分被取消的审批事项被“红顶中介”承接管理,“红顶中介”越来越深地介入行政审批环节,禁而未决,最终“戴市场的帽子,拿政府的鞭子,坐行业的轿子,收企业的票子”成为对行政审批过程中中介服务乱象的形象比喻。

  “收企业的票子”所揭示的背后的巨额利益当是其禁而未决的真正原因。

  溯及“红顶中介”的前身,不难发现,其来源不外乎两种:一种是,因政府职能转变,一些被改革部门以行业协会等方式继续把持原部门利益;另一种是,伴随着简政放权,一批中介机构相继成立,承接已取消的审批权,以此谋取垄断利益。

  国家行政学院研究员胡仙芝向《中国经济周刊》记者分析,登记管理机关和业务主管部门双重管理的体制造成“红顶中介”的“官办”色彩浓厚,呈现出行政寄生性和垄断性,变为“二政府”,既是部门权力的延伸,也存在着利益输送。

  国家审计署2014年6月发布的《关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示,至2013年底,卫计委、国土资源部、住建部等13个部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用所在部门影响,采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入29.75亿元。

  这份审计报告还曝光了中华医学会在2012年至2013年召开的160个学术会议中,违规收取医药企业赞助8.2亿元,违规收取资格考试复训费1965.04万元;中国城市科学研究会2013年在受住建部委托进行绿色建筑标识评价,违规收取参评单位评审费1418.55万元。

  “红顶中介”带来的腐败问题显而易见。一组被广泛引用的最高人民检察院相关数据显示,2008年至2012年全国检察机关立案查办的中介组织贪污贿赂犯罪达923人,分布于工程建设、金融信贷、土地矿产、财政税收、国有企业等行业,涉案领域比较广泛。

  胡仙芝分析,“红顶中介”组织作为权钱交易的媒介直接行贿或居中介绍,国家工作人员主导并通过中介组织实施犯罪的现象突出,如通过造假评估、审计,参与行政审批寻租、商业贿赂、私设“小金库”报销费用等等。

  清除“红顶中介”已是箭在弦上,不得不发。

  全国“红顶中介”究竟有多少?

  然而,全国的“红顶中介”究竟有多少?涉及的中介服务事项到底有哪些?这些“红顶中介”依托行政资源不当牟利究竟有多少?

  “目前的家底是不清楚的,现在首先要‘摸清家底’。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授王满传接受《中国经济周刊》记者采访时说,“国务院审改办正在做这个事情,但最后的数据我们还没看到。”

  王满传参与了国务院“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”政策落实情况的第三方评估。据他统计,“红顶中介”的服务事项有二三十种,仅评估类的如环境评估、安全评估、消防评估等就有十几种。

  王满传将“红顶中介”分为三类:第一种是审批部门直接下属的事业单位或者主管的协会;第二种是原来为政府的机构,后因体制改革变成企业,但仍具有政府的属性及体制的惯性;第三种是完全由市场成立,却很可能由与职能部门官员相关的利益关系人成立,并由他们分食巨额利益。

  “整个部委层面的统计是相对容易的,各部委下属有多少这样的单位,一下就能统计出来。而最难摸清底数的是第三种,即那些表面上与政府无关联的市场化机构,实质却由与政府有关系的人控制,这种隐性的‘红顶’很难统计。”据王满传的估算,这种隐性的“红顶”比显性的“红顶”还要多。

  3月下旬,环保部对外公布的消息显示,环保部仅部属单位全资或参股的环评机构就有8家。

  在此之前,国务院各部委鲜见公布旗下“红顶中介”的数量。

  目前可查询到的是国家民政系统公布的行业协会及商会统计数据:截至2013年12月底,全国依法登记的行业协会与商会近7万个,其中全国性行业协会与商会800余个。

  一位东部城市的市长告诉《中国经济周刊》记者,在他的经验中,只要有审批权的部门,“红顶中介”便普遍存在。

  这位市长对《中国经济周刊》记者说,在他们的“跑部”经验中,一些部委下的“红顶中介”实际就是这样的托:这个项目你需要吗?它可以帮你争取,争取到了,你要给它费用,这个费用则以各种咨询服务的名目支付,程序上很规范。“这笔费用不是一笔小数目,都是百万以上的大数目。”

  也有地方官员向媒体透露,其所主政的县,一个项目环评因为没有找环保部门指定的环评机构,每次都通不过,花了很多冤枉钱,最后找环保部门指定的一家环评机构,一次就过了。

  无论是企业还是地方政府的主政官员,均对部委审批部门下的“红顶中介”把持部门利益多有微词。

  除中央机关之外,更庞大的“红顶中介”队伍是在地方政府的职能部门。王满传说,“到了地方,各省各市各县都有‘红顶中介’,但全国的这个底数是不清楚的。”

  一些地方的相关数据散见于媒体零星的报道中。例如,据河南当地媒体报道,该省共有2800多个行业协会、商会,其中一些行业协会、商会挂靠在政府职能部门名下,有的甚至是由政府职能部门筹办,承担一定的由政府转移出的行政管理职能,官办、半官办色彩浓厚。

  十八届三中全会决定,正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开。同时明确提出,限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。这是党的最高文件里正式提出的“政社分开”的制度要求。同年,国务院办公厅发布的机构改革和职能转变方案中要求,2015年基本完成与行政机构的脱钩。

  据民政部在2015年首场例行新闻发布会上的通报,行业协会商会与行政机关脱钩总体方案已上报国务院。在此之前,民政部部长李立国曾公开介绍,脱钩需在行政职能、人员管理、财务资产、党建、外事管理服务等方面脱离关系。

  从这个角度看,体制的强大惯性以及以往已形成的利益使得“去行政化”的过程并不容易。

  环保部已出台整改方案

  这次国务院出台的《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》,主要针对的是国务院各部门的审批事项。

  据国务院审改办的要求,在5月底前,各审批部门须将本系统内涉及的中介服务事项全面梳理后,提出清理规范意见上报。

  在此之前,环保部已于3月下旬出台了《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》。根据该方案,环保部直属单位的8家环评机构将率先在2015年12月31日前脱钩,省级及以下环保系统环评机构分两批分别在2016年6月30日、12月31日前全部脱钩,逾期未脱钩一律取消环评资质。

  截至3月底,两家环保部部属单位所属环评机构已完成脱钩工作。

  在环保部脱钩方案出台前,中央第三巡视组对其完成专项巡视后的反馈意见指出,环保部的环评技术服务市场“红顶中介”现象突出,容易产生利益冲突和不当利益输送。

  中央第三巡视组组长吉林提出,环保部应限期完成环评机构脱钩改制,规范环评技术服务市场。

  针对巡视意见,环保部很快给出了上述整改方案。而目前,也只有环保部公布了方案。

  王满传表示,“环保部已经开始了,国务院审改办正在全力推进这个事情,估计下一步其他部委都要动起来。”

  不久前,住建部部长陈政高在党员领导干部大会上要求,住建部要理清部机关与部直属单位、部管社团之间的关系,坚决杜绝借机关简政放权搞“红顶中介”,坚决杜绝擅自设定评比表彰。

  据王满传所掌握的情况,很多省份已经在行动,“至少都把整治‘红顶中介’列入了今年的改革重点。但具体怎么做,各地都还在研究,出台办法还没那么快。”

  据胡仙芝介绍,在实际管理中,这些红顶中介大多被作为行政机关或事业单位来看待,定级别、定编制,也由行政机关直接控制人财物。行业协会的领导人往往由政府部门任命,而非通过企业选举产生,个别“具有行政级别”的中介机构甚至成为政府退休官员“养老”的去处,由退休官员担任领导岗位。

  王满传认为,这样的单位要进行企业化改革,对其编制人员进行分流,并非没有阻力。“即使是环保部,目前也只是出台了一个办法说要推进脱钩,而真正实现需要一个过程。”

  不过,一些地方的改革已经走在了前列。例如,上海自贸试验区宣布,未来在浦东,凡是“红顶中介”将全部取消。

  广东省惠州市则成立了“中介超市”:面向全国招募800多家中介机构集中进驻政府行政服务中心一楼,凡是当地政府投资项目在行政审批环节中需要中介机构服务的,除需公开招投标或项目有特殊要求外,一律采取摇号的方式选择中介机构。

  然而,王满传提醒说,在全面清理“红顶中介”之后,如何防止显性的“红顶中介”演变成隐性的“红顶中介”,是一个重要问题。形式上已经市场化的中介,实质仍为拥有行政审批权的内部人所控制,而将行政审批权限隐性化。因其隐蔽性,这将是未来监管的难点。

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