《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》修订建议

　　2015年6月24日，《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》向社会公开征集意见。7月20日，九所高校和研究机构的长期从事《预算法》研究的十几位学者,在上海召开专题研讨会，并形成修订建议，递交国务院法制办公室。

　　国务院法制办于2015年6月24日将

《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》（以下称“条例草案”）在国务院法制办网站（https://www.chinalaw.gov.cn）公布，并向社会公开征集意见。

　　根据这一精神，2015年7月20日，中国九所高校和研究机构的长期从事《预算法》研究的十几位教授、专家,在上海召开了“《预算法实施条例》征求意见”专题研讨会。通过深入讨论和仔细研究，根据2014年8月31日由全国人大常委会通过并于2015年1月1日实施的新《预算法》，我们认为，“条例草案”有一定的进步，包括进一步明确并细化了《预算法》对预算完整性、预算编制、预算公开、预算执行、预算监督等方面的规定，赋予财政部门更大的权力去约束各部门的预算管理，在某些方面推动预算行为法治化，在转移支付、政府债务余额管理等方面也做了一些明确的规定。

　　《预算法》是财政领域的基础性法律。随着中国经济增长、财政收支规模逐年扩大、纳税人意识日渐强烈，社会各界对新《预算法》的修订提出了很高的要求。《预算法》的修订历时十年，经过四次全国人大常委会的审议，最终获全国人大常委会批准通过。

　　新《预算法》基本得到社会各界的认可，在立法宗旨、预算调整和预决算原则等方面取得了较大突破，在全口径预决算、地方政府债务、转移支付、预算公开和中国人民银行经理国库方面进行了诸多创新和完善，在预决算编制、审查和批准、执行和调整、监督及法律责任方面也有许多改进，是一部有着现代民主与法治精神的法律，对我国国家治理系统现代化建设有着十分重要的意义。

　　有了《预算法》十年修法、修订过程一波三折的前车之鉴，《预算法实施条例》的修订本应汲取教训，严格按照新《预算法》的立法宗旨和明确规定，来全面落实《预算法》。然而,我们遗憾地看到，《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》并未严格遵循《预算法》的立法宗旨，在许多地方突破了《预算法》这一上位法的强制性规定；新《预算法》的一些进步在“条例草案”的落实过程中甚至出现了倒退；新《预算法》明确的一些事项，在“条例草案”中存在明显的“部门利益法律化”的倾向，背离了新《预算法》的立法精神。如果《预算法实施条例》按照“条例草案”的版本通过，新《预算法》的许多条文将被架空。

　　鉴于此，作为中华人民共和国公民，根据国务院法制办向社会公开征集意见的精神，结合我们在上海召开的“《预算法实施条例》征求意见”专题研讨会与会专家所达成的共识和修改建议，针对《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》，我们特向国务院法制办提出如下呼吁：

　　第一，全面修订《预算法实施条例》。

　　重新组建《预算法实施条例》草案起草组，由国务院法制办牵头，财政部、中国人民银行、国家税务总局、海关总署、审计署、国家发展改革委等行政部门和作为政府预算实施的相关单位应当参与起草过程，听取并合理吸收相关部门、各单位的意见，并征求全国人大财经委和预算工作委、地方人大以及资深专家的意见，保证《预算法》赋予社会公众的权利和各级人大的权力可以在《预算法实施条例》中得到充分的体现，按照新《预算法》的立法宗旨精神修订《预算法实施条例》，防止行政部门通过立法把部门利益法律化。

　　《预算法》是财政领域的基础性法律，是推进国家治理现代化的关键一环。《预算法实施条例》作为国务院发布的、落实《预算法》的行政法规，应当明确各级政府、各部门、各单位的责任与义务，确保全国人大和各级地方人大与政府在预算过程中的衔接。

　　在立法环境、《预算法》都发生重大变化的前提下，“条例草案”的起草依然遵循现行《预算法实施条例》的章节结构，无视中共中央十八届四中全会对改进政府立法制度建设的要求，无视《预算法》赋予社会公众预算监督的权利和赋予各级人大在预算审查、预算监督上的权力，无视国家税务总局、海关总署、中国人民银行等行政部门在政府预算过程中的角色，在“条例草案”中重点阐述财政部门的权力与职责，维护财政部门的部门利益，破坏了《预算法》的完整性、权威性和可实施性。

　　中共中央十八届四中全会明确要求：“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”，“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。”

　　习近平总书记在中共中央十八届四中全会上指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出……要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。

　　我们认为，《预算法实施条例》作为重要的行政法规，不是财政部一个部门的部门规章。《预算法实施条例》的修订，应当落实党中央、全国人大和国务院的精神，落实《预算法》的立法宗旨和立法精神，由国务院法制办牵头组织起草，财政部、中国人民银行、国家税务总局、海关总署、审计署、国家发展改革委等行政部门作为政府预算实施的相关单位应当参与起草过程，听取并合理吸收相关部门、各单位的意见，并征求全国人大财经委和预算工作委、地方人大以及资深专家的意见，保证《预算法》赋予社会公众的权利和各级人大的权力可以在《预算法实施条例》中得到充分的体现。

　　同时国务院法制办等部门应当履行合法性审查义务，防止《预算法实施条例》与现行《预算法》、《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律法规冲突。

　　第二，明确立法宗旨、落实《预算法》的立法精神。

　　预算的本质是对政府行为的财政规范。根据宪法，明确预算过程中公民、人大、政府三者权责是《预算法》的宗旨与核心内容。新《预算法》的立法宗旨体现了国家治理的现代化和依法治国的时代要求，最终通过的法律全文也很好地遵循了新《预算法》立法宗旨所蕴含的立法精神。

　　然而，“条例草案”的第一条，只有“根据《预算法》，制定本条例”简短的一句话，没有说明立法宗旨、立法精神。通观“条例草案”全文，一些条款也与《预算法》的立法精神相悖，在强化财政部门预算管理权力的同时，没有遵循法治原则，没有很好地保障公民的基本权利和落实各级人大在预算过程中的权力，也没有很好地协调政府各部门的预算行为，使《预算法》无法得到有效的实施。

　　我们认为，《预算法实施条例》应将立法宗旨明确为：“为了建立健全全面规范、公开透明的现代预算制度，保障公民在预算过程中的基本权利，落实各级人民代表大会及其常务委员会在预算过程中的审查和监督权力，规范与协调政府各部门的预算行为，保障《预算法》的实施，根据《预算法》，制定本条例。”

　　同时《预算法实施条例》应当依据《预算法》的章节结构，新增“预算管理职权”、“预算审查和批准”及“预算调整”等章节，衔接各级人大和政府及其行政部门在预算过程的流程，从政府部门的角度来明确政府在预算过程中和各级人大衔接时的职权与义务，完整地落实《预算法》。

　　第三，落实《预算法》的要求，并进一步完善预算编制的完整性和准确性。

　　预算的完整性和准确性是预算的核心要求。《预算法》第四条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，并列举了四本预算包括“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算”。第四十六条规定：“本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”

　　“条例草案”没有如实遵循《预算法》对四本预算的编制要求。“条例草案”第四条，仅规定了各部门预算收支范围，没有明确各级政府预算的收支范围；第三十九条到第四十四条，对各政府、各部门的预算编制内容，没有明确编制的细致程度。相对《预算法》，“条例草案”出现了明显的倒退，立法非常不严谨。

　　根据《预算法》要求的“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，现行政府性收入中，还有很多收入和支出未纳入到四本预算中，例如住房公积金属于政府性基金，但没有纳入政府性基金管理，国有资本经营预算仅纳入了上缴的收益和支出，未明确要求编制国有企业的年度收入、支出和未分配利润情况。

　　我们建议，应当落实《预算法》，全面完善预算编制的条款，强化预算的完整性、准确性，并纳入住房公积金、预算稳定调节基金等未列入四本预算的政府性收入和支出，条款应该明确，凡是“依照有关规定收取、由政府管理、用于特定用途”的资金，都应当纳入四本预算，或者编制补充预算。

　　第四，建议全面落实中国人民银行经理国库的地位，落实并细化完善《预算法》明确的内容，条款不应违反新《预算法》已经明确的强制性规定，坚持国库单一账户，严格限制直至逐步取消财政专户，把政府全部收支纳入到国库单一账户进行管理。

　　“政府的全部收入应当上缴国家金库”、“中国人民银行经理国库”被视为新《预算法》修订过程中被保住的一大成果，但“条例草案”中，通过偷换概念、虚置条款等方式，多处违反《预算法》的强制性规定。

　　首先，《预算法》规定“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，条款中的“国务院有关规定”包括现行的行政法规《国家金库条例》、国务院文件《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发45号文），这些规定明确指出，不论是中央国库，还是地方国库都是由中国人民银行经理，并且明确“规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消”。

　　但“条例草案”第七十三条规定，“地方国库业务由中国人民银行分支机构办理”，强行将“地方国库依照国务院有关规定办理”的“办理”理解成和“经理”不同的“办理机构”，割裂了中央国库和地方国库，并将两者统称为“国库业务经办机构”，破坏了国家金库的统一性和完整性，实际上否定了中国人民银行对地方国库的经理权，违反了《预算法》、《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律法规对中国人民银行经理国库的规定。

　　其次，“条例草案”没有明确依照《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律法规赋予中国人民银行经理国库的具体职能，做出狭隘甚至误导性表述，要求“国库对财政负责”、“中国人民银行经理中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责”，（财政部门）“指导监督并定期检查中国人民银行经理国库业务、中国人民银行分支机构和有关银行业金融机构办理国库业务的职责履行情况”，弱化、矮化中国人民银行在国库管理中的经理角色。

　　再次，在财政专户被明令清理整顿的背景下，“条例草案”仍然试图放宽《预算法》对财政专户开设的严格限制，并以“国库单一账户体系”取代“国库单一账户”。尤其需要指出，《预算法》要求设立财政专户需要依据国务院有关规定，国发45号文进一步明确“除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消”。但“条例草案”违反《预算法》的强制性规定和国发45号文的明确规定，降低财政专户的开设门槛，改为“财政部负责核准财政专户”，而不见了“报国务院批准”的明确规定，实际上为各级财政部门保留和新设“财政专户”开了口子。

　　我们建议，应当严格落实《预算法》第五十六条“政府的全部收入应当上缴国家金库”的规定，坚持国库单一账户，拒绝使用“国库单一账户体系”概念替代“国库单一账户”；严格限制财政专户的审批，落实设立财政专户报国务院批准的规定。落实《预算法》第五十六条的要求，财政专户应当开设在国库中。

　　我们认为，《预算法》等法律法规明确的中国人民银行经理国库，主要体现在监督和审核预算收支，拒绝办理有违预算规定的支出，与财政部一起做好库底资金的管理和运用等。这种拒绝办理，实质上就是对财政部门的监督和制衡。因此《预算法实施条例》应当明确《预算法》、《国家金库条例》等法律法规明确赋予中国人民银行经理国库的职责，并且明确中国人民银行经理国库的责任上级是国务院，对全国人大和国务院负责，中国人民银行经理国库监督和审核的是财政部门的预算收支，中国人民银行与财政部在预算管理上是平级关系，不应规定中国人民银行经理国库要接受财政部的指导和监督。

　　第五，建议明确预算公开与预算监督的方式与内容。

　　预算支出花的是纳税人的钱，一分一厘都应该让纳税人及人大代表知晓，因此预算公开与预算监督是保障纳税人和人大代表清楚知晓预算支出的重要方式。但“条例草案”弱化了《预算法》的要求，相关章节、条款在“条例草案”中出现缺失，《预算法》第八十三条到第八十六条以及第九十一条赋予公民、法人、其他组织的权利和各级人大的权力在“条例草案”中没有落实。同时，“条例草案”将预算监督的职权狭义理解为财政部门的权力，是上级财政监督下级政府及其财政部门的权力，扭曲了预算监督的应有之义。

　　●《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》并未严格遵循《预算法》的立法宗旨，在许多地方突破了《预算法》这一上位法的强制性规定；新《预算法》的一些进步在“条例草案”的落实过程中甚至出现了倒退；新《预算法》明确的一些事项，在“条例草案”中存在明显的“部门利益法律化”的倾向，背离了新《预算法》的立法精神。如果《预算法实施条例》按照“条例草案”的版本通过，新《预算法》的许多条文将被架空。

　　我们认为，《预算法实施条例》的“监督”章节应当全面落实《预算法》赋予公民、法人、其他组织的权利和各级人大的权力，按《预算法》的要求，全面增加相关条款，并进一步明确政府在应对上述主体对政府预算进行监督、询问、质询等的应当行为。

　　具体包括：政府应当向社会公众公布经各级人大批准的全部预算内容；在指定的官方网站、平面媒体公布全部预算内容；设立专门的机构、负责人接受上述主体的询问、质询等；各级政府和部门的预算与决算报告至少应清晰阐明基础信息（如组织架构和职责）、政策目标、政策措施、绩效目标、支出节约目标和节约措施等极为关键的信息；收支预测的依据（比如预期经济增长率和通货膨胀率）亦应在预算报告和决算报告中公布；以便于公众理解的形式对预算内容进行说明等。

　　同时针对公众关心的支出项目也应重点公开，其中按经济分类的预算公布到款级科目；公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况应当公布到项级科目，在项级科目下应有进一步的信息披露，以让公众了解项级科目的具体内容。审计机关应当予以重点审计并公布审计结果。

　　关于《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》具体条款的修改建议，请见附件。

　　最后，我们真诚希望重新组建起草组修订的《预算法实施条例》恪守新《预算法》的立法精神和条款规定，达到“规范与协调政府各部门的预算行为”的目的，避免习近平总书记警示的“部门利益法律化”陷阱。为落实中共中央十八届四中全会精神，推进国家治理的现代化，推进中国的依法治国，谨以此建议书提出我们的意见。

　　2015年7月20日

　　参与提出修订意见的学者（按姓氏拼音序排列）：

　　邓淑莲，上海财经大学公共经济与管理学院教授；

　　冯兴元，中国社科院农村发展研究所研究员；

　　傅蔚冈，上海金融与法律研究院执行院长；

　　蒋洪，全国政协委员，上海财经大学公共经济与管理学院财政学教授；

　　李炜光，天津财经大学财政学科首席教授；

　　刘胜军，中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长；

　　刘小兵，上海财经大学公共经济与管理学院副院长，教授；

　　聂日明，上海金融与法律研究院研究员；

　　施正文，中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师；

　　王雍君，中央财经大学教授、财经研究院院长；

　　韦森，复旦大学经济学院教授，复旦大学经济思想与经济史研究所所长；

　　叶青，全国十届、十一届人大代表，湖北省统计局副局长，中南财经政法大学教授、博士生导师；

　　朱为群，上海财经大学公共经济与管理学院教授。

　　（附件）

　　针对《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》具体条款修改，本次会议参会学者和教授达成如下共识，特向国务院法制办提出如下修改建议：

　　（一）建议修改第一条，明确立法宗旨。

　　建议修改为：“为了建立健全全面规范、公开透明的现代预算制度，保障公民在预算过程中的基本权利、落实各级人大及其常务委员会在预算过程中的批准和监督权力，规范与协调政府各部门的预算行为，保障《预算法》的实施，根据《预算法》，制定本条例。”

　　修改原因：《预算法实施条例》是《预算法》的实施细则，这意味着《预算法实施条例》首先必须准确贯彻实施《预算法》的法律精神、法律宗旨及指导思想。同时需要用立法宗旨来明确《预算法实施条例》的立法原则、立法精神。

　　（二）根据《预算法》，建议增加“预算管理职权”、“预算审查与批准”两个章节。

　　建议增加原则：按照《预算法》的章节结构，《预算法实施条例》增加上述两个章节，逐条落实《预算法》规定的政府在预算过程中如何履行和各级人大的衔接责任，落实各级人大及其常务委员会和其他专业委员会在预算过程中的相关权力，规范与协调政府的预算行为。

　　增加原因：《预算法实施条例》是国务院发布的行政法规，无权规范全国人大在预算过程中的行为，但《实施条例》应当落实政府预算行为与全国人大相关工作衔接时的责任和义务，依照《预算法》的条款，保证全国人大和各级人大履行预算审查和批准等权力。同时，《实施条例》有义务规范各地方人大履行《预算法》规定的权力和义务。

　　（三）根据《预算法》，建议增加“预算调整”章节。

　　建议增加原则：按照《预算法的》“预算调整”章节结构，逐条落实《预算法》规定的预算调整内容，界定各级人大及其常务委员会和其他专业委员会与政府在预算调整中的责任，规范与协调政府的预算调整行为。

　　增加原因：预算调整是重要的预算行为，《预算法》中用了八个条款来规范预算调整行为。“条例草案”中仅在“预算执行”章节就少数预算调整行为做了落实，无法全面落实《预算法》规定的预算调整要求。应该按照《预算法》的章节结构，逐条落实《预算法》规定的预算调整的安排。

　　（四）根据《预算法》，建议全面扩充“监督”、“法律责任”章节，恢复或细化《预算法》的相关条款。

　　建议修改原则：按照《预算法》相应两章的条款内容，全面扩充《实施条例》的“监督”与“法律责任”两章，明确公民、法人和有关组织在预算监督上的权利，同时依照《预算法》要求，全面细化违反《预算法》和《预算法实施条例》的责任追究和处罚。

　　全面恢复或细化《预算法》第九十二条到第九十六条关于违反《预算法》的责任追究条款。

　　修改原因：预算监督和法律责任是保障《预算法》得到有力执行的重要条款，“实施条例”的这两章，遗漏了《预算法》规定的多数条款，避重就轻，使得有关机构和个人在预算过程中的违法行为有可能会逃避处罚和追究。

　　（五）建议修改第四条第一款、第二款。

　　建议修改为：“各级政府预算应当包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算及未包括在上述四本预算中的其他补充资料，包括专户存储资金预算、未列入政府性基金预算的其他政府性基金的预算、国有企业全部收支及其利润分配信息、政府资产负债信息等。

　　各部门预算收入包括本级财政安排给本部门及其所属各单位的预算拨款以及合法取得的其他各项收入。各政府、各部门预算支出为政府、部门预算收入相对应的支出，包括基本支出和项目支出。”

　　修改原因：《预算法》明确规定政府的全部收入和支出都应纳入预算，“条例草案”仅规范了部门预算，没有规范政府预算。预算完整性包括政府预算完整性和部门预算完整性两个层面。

　　（六）建议修改第五条。

　　建议修改为：“各级政府应公开其全部资金的预算和决算。公开内容包括一般公共预决算、政府性基金预决算、国有资本经营预决算、社会保险基金预决算以及未包含在上述四本预决算中的政府收支的补充预决算信息。

　　补充预决算信息包括专户存储资金预决算信息、未列入政府性基金预算的其他政府性基金的预决算信息、国有企业全部收支及其利润分配信息、政府资产负债信息等。

　　政府收入应当按其来源公开到目；支出应当按其功能分类公开到项，按其经济性质分类公开到款。

　　部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出及部门基本数字表。部门预算、决算支出应当按其功能分类公开到项，按其经济性质分类公开到款。

　　各部门批复所属单位的预算、决算，应当在批复后20日内由单位向社会公开，涉及国家秘密的事项除外。单位预算、决算支出应当按其功能分类公开到项，按其经济性质分类公开到款。

　　一般性转移支付向社会公开应当细化到地区。专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目。

　　各级政府与社会资本合作项目及财政补贴情况应当向社会公布。

　　各级政府财政部门应当将本级人民代表大会批准的政府预算和部门预算及其预算调整情况抄送同级国库。

　　各级财政部门和国库应定期向本级政府报告政府现金流入、流出、余额和银行账户设置等相关信息。通过将各级政府及部门预决算中的收入、支出编制或分类进一步细化，各级政府及部门的预算中其他支出的比例应当限定为不超过5%。”

　　修改原因：预算公开包括政府预算公开和部门预算公开，应进一步明确公开内容、细化公开程度，以便从法律上呼应政府透明度。国库办理付款应以预算及调整为重要依据。国库及时掌握预算和预算调整情况，有利于准确办理预算收支业务和有效履行事中监督职责，为预算资金安全多加一把锁。

　　（七）建议第十二条增加第一款。

　　增加条款：“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。”

　　建议修改为：“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。

　　预算法第十六条第四款所称‘配套资金’，是指上级政府对上下级政府共同承担的事项下达专项转移支付时，要求下级政府按照支出责任分担情况同时安排、共同使用的资金。”

　　修改原因：《预算法》第十六条第四款规定的“配套资金”是特例，是严格限制使用，因此应该引用《预算法》条款，限制配套资金的使用，如果必须使用，再说明配置资金的定义。

　　（八）建议修改第十五条第二款。

　　修改条款：“起草地方性法规、政府规章和规范性文件，涉及减免应缴预算收入，设立和改变收入项目和标准，罚没财物处理，经费开支标准和范围，国有资产处置、收益分配以及会计核算的，应当符合国家统一的规定，不得违反法律、行政法规规定；涉及预算安排事项的，应当征求本级政府财政部门的意见。”

　　建议修改为：“起草地方性法规、政府规章和规范性文件，涉及减免应缴预算收入，设立和改变收入项目和标准，罚没财物处理，经费开支标准和范围，国有资产处置、收益分配以及会计核算的，应当符合国家统一的规定，不得违反法律、行政法规规定；地方应该建立健全减免、改变收入项目的标准，保证所有经济主体受到平等对待；涉及预算安排事项的，应当征求本级政府财政部门的意见。”

　　修改原因：地方在减免、改变收入项目的时候，应该制定统一的标准，保证对所有的征缴主体公平公正。

　　（九）建议修改第十七条“国库单一账户”和“零余额账户”。

　　修改条款：“国库单一账户，是指财政部门在国库业务经办机构开设的，用于记录、核算和反映预算收入和预算支出及预算法和本条例规定的其他预算资金活动，并用于与零余额账户进行清算的存款账户；

　　零余额账户，是指财政部门和各部门、各单位在代理国库集中支付业务的银行业金融机构开设的银行结算账户，用于办理预算资金支付业务并与国库单一账户清算，日终余额为零；”

　　修改条款为：“国库单一账户，是指财政部门在国库开立的存款账户，本级政府原则上唯一持有的存款账户，按收入、支出和债务设置分类账，用于全面记录、核算和反映政府全部收入、支出、债务及库存现金等情况，可视特定专用资金管理需求开设子账户；

　　零余额账户，是指财政部门和各部门、各单位在国库或银行业金融机构开设的银行结算账户，用于办理预算资金支付业务并与国库单一账户清算，日终余额为零；”

　　修改原因：按照《预算法》第五十九条的要求，所有政府收入进入国家金库，不存在“国库业务经办机构”。按照《预算法》的规定，修改“国库单一账户”和“零余额账户”的含义，与建立完善真正意义上的国库集中收付制度相对应。

　　（十）建议修改第十九条。

　　增加条款：“政府性基金是指按照有关法律法规和规定、由政府有关机关进行管理的、用于专门用途的基金。”

　　建议修改为：“政府性基金是指按照有关规定、由政府有关机关进行管理的、用于专门用途的基金。

　　政府性基金预算收入包括政府性基金各项目收入和转移性收入。

　　政府性基金预算支出包括与政府性基金预算收入相对应的各项支出和向一般公共预算调出资金等转移性支出。”

　　修改原因：政府性基金预算收支涵盖范围广、易遗漏，此处应当进一步明确政府性基金的具体含义。政府性基金预算指所有专款专用的预算。

　　（十一）建议第二十条增加一款。

　　增加条款：“国有及国有控股、参股企业的收入、支出及利润分配情况应当向社会公开；国有资本经营预算中其他支出的比例应当限定为不超过5%。”

　　建议修改为：“国有资本经营预算收入包括国有独资企业、国有独资公司按照规定上缴国家的利润收入，国有资本控股和参股公司获得的股息红利收入、国有产权转让收入、清算收入以及其他国有资本经营收入，但依照国务院规定应当缴入一般公共预算的收入除外。

　　国有资本经营预算支出包括资本性支出和其他支出，以及向一般公共预算调出资金等转移性支出。

　　国有及国有控股、参股企业的收入、支出及利润分配情况应当向社会公开；国有资本经营预算中其他支出的比例应当限定为不超过5%。”

　　修改原因：为了防止国有资本经营中，将支出列出其他支出中列支，因此预算报告体系应当明确其他支出的标准，规范管理。

　　●在立法环境、《预算法》都发生重大变化的前提下，“条例草案”的起草依然遵循现行《预算法实施条例》的章节结构，无视中共中央十八届四中全会对改进政府立法制度建设的要求，无视《预算法》赋予社会公众预算监督的权利和赋予各级人大在预算审查、预算监督上的权力，无视国家税务总局、海关总署、中国人民银行等行政部门在政府预算过程中的角色，在“条例草案”中重点阐述财政部门的权力与职责，维护财政部门的部门利益，破坏了《预算法》的完整性、权威性和可实施性。

　　（十二）建议第二十一条增加一款。

　　增加条款：“社会保险基金累计结余包括各项社会保险的结余金额、资产组成情况、资产经营收益。”

　　建议修改为：“社会保险基金预算收入包括各项社会保险基金保险费收入、一般公共预算安排补助及其他收入。

　　社会保险基金预算支出包括各项社会保险待遇支出及其他支出。

　　社会保险基金累计结余包括各项社会保险的结余金额、资产组成情况、资产经营收益。”

　　修改原因：社会保险的累计结余金额巨大，对社会保险的经营情况有明显影响，应该列入政府预算的收支范围，规范管理。

　　（十三）建议第二十三条增加一款。

　　增加条款：“国务院应当及时下达关于编制下一个预算年度的预算草案的通知。”

　　建议修改为：“国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的通知。

　　财政部于每年6月15日前部署编制下一年度预算草案的具体事项，规定报表格式、编报方法、报送期限等。”

　　修改原因：按照《预算法》的规定，由国务院指示财政部部署，预算的编制通知应当及时公开。

　　（十四）建议修改第三十一条。

　　修改条款：“各级政府财政部门编制收入预算草案时，应当征求税务、海关等预算收入征收部门和单位的意见。”

　　建议修改为：“各级政府财政部门编制收入预算草案时，应当征求税务、海关等预算收入征收部门和单位的意见，并向各级人大、政府各部门及社会公众征求意见。”

　　修改原因：政府预算过程是一个涉及到多个主体、多级政府和跨部门的过程，征求意见对象应当尽可能广泛。

　　（十五）建议修改第三十二条、第三十三条的第一款。

　　修改条款：“（一）预算法和本条例”

　　建议修改为：“（一）法律、法规”

　　修改原因：政府预算行为涉及多个方面，如环境保护等，预算编制要依据的法律法规不应该限于预算法和本条例，应该充分遵循法律和行政法规的要求。

　　（十六）建议修改第三十五条。

　　修改条款：“财政部根据预算管理需要，可以对政府收支分类科目作出调整并予以公布。”

　　建议修改为：“财政部应当根据预算管理需要制定政府收支分类科目，由国务院财政部门制定，并报国务院批准。政府收支分类科目的划分应当保持稳定。根据预算管理需要，经国务院批准，可以对政府收支分类科目作出调整并予以公布。”

　　修改原因：政府收支分类科目是测量政府预算合理性的重要基础，其科目设置应当科学、有代表性，同时应当保持稳定，以便于跨年比较。

　　（十七）建议合并并修改第三十九条至第四十条。

　　建议修改为：“各级政府预算分别按照一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算和未纳入四本预算的补充预算编制。

　　各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。

　　一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入。

　　各级政府预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。

　　本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。

　　各级政府应当编制资产负债表。

　　各级政府应该编制单一具体项目预算。

　　各政府、各部门、各单位应当编制基本数字表作为预算补充材料。”

　　修改原因：各政府、各部门、各单位编制预算的内容应该以《预算法》规定为基本要求，具体包括预算的完整性、细致程度。

　　同时政府的资产负债表作为预算的重要参考，应当一同编制。

　　政府、部门的基本数字，包括人员编制、项目情况等应该作为预算的补充材料，辅助理解预算。

　　（十八）建议第四十七条增加条款。

　　增加条款：“中央政府每年应对或有债务（政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务）进行统计，以预算报表备注或附表方式向全国人大或其常委会报告，并向社会公众公布其规模、结构、期限结构、融资成本。政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务转为政府直接债务，要向各级人大和政府报告，并向社会公告。

　　对于或有债务确需政府依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理，并相应追究原偿债主体责任，扣减有关经费。”

　　修改原因：中央政府债务管理仅将预算内的债务纳入余额管理制度，未考虑广义的政府债务。负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务都未纳入预算管理。

　　（十九）建议修改第四十八条第二款。

　　修改条款为：“省、自治区、直辖市政府可以将举借的债务转贷给下级政府。接受转贷并向下级政府转贷的政府应当将转贷债务纳入本级预算管理。使用转贷的政府应当将转贷债务列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准，并应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。”

　　建议修改为：“省、自治区、直辖市政府举借的债务由本级政府财政部门会同中国人民银行分支机构统一管理。省、自治区、直辖市政府举借的债务不得突破国务院下达的政府债务限额。”

　　增加条款：“国际金融组织和外国政府贷款举借按国家有关规定执行，属于政府债务的纳入规模限额管理。省、自治区、直辖市政府举借债务的限额由财政部在各省、自治区、直辖市政府举借债务的总限额内为各地区前三年GDP平均值的30%。”

　　修改原因：地方政府债务管理采取余额管理模式。方向是对的，但管理模式过于僵化。地方政府债务余额的考虑因素过多过细，容易产生新的“跑部钱进”。

　　鉴于地方政府债券属于金融市场上一类重要金融产品，并与银行融资平台类贷款等共同构成地方政府的负债，发行并管理地方政府债券会对货币政策和金融稳定产生一定影响。过去几年，地方债务风险已经严重影响了系统性金融风险，因此，地方政府举借应该由财政部会同中国人民银行统一管理。

　　（二十）建议修改第四十九条第三款。

　　修改条款：“地方政府债券的发行办法由财政部制定。”

　　修改条款为：“地方政府债券的发行办法由财政部会同中国人民银行制定。”

　　修改原因：鉴于地方政府债券属于金融市场上一类重要金融产品，并与银行融资平台类贷款等共同构成地方政府的负债，发行并管理地方政府债券会对货币政策和金融稳定产生一定影响。过去几年，地方债务风险已经严重影响了系统性金融风险，因此，地方政府举借应该由财政部会同中国人民银行统一管理。

　　因此，适宜采用由财政部会同人民银行制定地方政府债券发行办法的模式，由各级财政部门会同人民银行及其分支机构对使用单位和债务资金使用情况进行监督检查和绩效评价。对于达到债务警戒线的高风险地区，除不得新增政府债务余额外，还应采取有效措施降低债务风险。

　　（二十一）建议修改第五十条。

　　增加条款：“省级政府每年应对省级及省以下政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务进行统计，以预算报表备注或附表方式向本级人大或其常委会报告，并向社会公众公布其规模、结构、期限结构、融资成本。政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务转为政府直接债务，要向各级人大和政府报告，并向社会公告。”

　　修改原因：目前纳入预算管理的仅为政府负有偿还责任的债务，对二类债和三类债，没有明确的管理办法，很有可能会转化为一类债。

　　（二十二）建议修改第五十二条。

　　修改条款：“根据债务率、新增债务率、偿债率等指标，评估地方政府的债务风险状况。财政部对债务高风险地区提出预警，并监督其化解债务风险。债务高风险地区一般不得新增政府债务规模。”

　　修改条款为：“根据债务率、新增债务率、偿债率等指标，评估地方政府的债务风险状况。财政部对债务高风险地区提出预警，并监督其化解债务风险。债务高风险地区一般不得新增政府债务规模，并采取有效措施降低地方政府债务风险状况。”

　　（二十三）建议删除第五十三条、第五十四条。

　　删除原因：公共资金不适宜用于商业用途。这两个条款将公共资金置于非常危险的地位，应当禁止动用公共资金设立任何产业引导基金、投资基金等非公共预算领域。

　　（二十四）建议在第六十条之前增加一条。

　　增加条款：“在预算执行中，各级政府的主要任务是：

　　（一）组织、领导本级预算执行；

　　（二）按照本级人大批准的预算监督下级政府预算执行情况；

　　（三）管理和监督预算执行各相关部门和单位；

　　（四）定期听取财政部门有关预算执行情况的汇报，研究解决预算执行中出现的问题；

　　（五）按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额；

　　（六）向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况并接受其监督。”

　　修改原因：根据《预算法》，各级政府是预算执行的主体，应当增加各级政府在预算执行中的相关职责。即“条例草案”中第八十四条相关内容，原第八十四条删除。

　　（二十五）建议修改第六十条第四款、第十款。

　　修改条款：“（四）根据年度支出预算和用款计划，合理调度、拨付预算资金，规范库款和国库单一账户体系管理，监督检查各部门、各单位预算资金使用管理情况，建立覆盖预算执行全过程的动态监控机制，厉行节约，提高效率；

　　（十）协调预算收入征收部门和单位、国库和其他有关部门的业务工作。”

　　修改条款为：“（四）根据年度支出预算和用款计划，合理调度、拨付预算资金，监督检查各部门、各单位预算资金使用管理情况，建立覆盖预算执行全过程的动态监控机制，会同中国人民银行及其分支机构规范国库单一账户、零余额账户、财政专户管理。

　　（十）协调预算收入征收部门和单位、国库和其他有关部门的业务工作。”

　　修改原因：根据《预算法》第五十九条规定，只有国库单一账户，没有国库单一账户体系。根据《预算法》确立的“人民银行经理国库”以及《人民币银行结算账户管理办法》等法律法规，人民银行是各类账户管理的主体，应当明确三类账户由财政部会同人民银行管理。

　　（二十六）建议修改第六十条第五款。

　　修改条款：“（五）统一管理政府债务的举借、支出、偿还，对使用单位和债务资金使用情况进行监督检查和绩效评价；”

　　修改条款为：“（五）会同中国人民银行及其分支机构统一管理政府债务的举借、支出、偿还，对使用单位和债务资金使用情况进行监督检查和绩效评价；”

　　修改原因：鉴于地方政府债券属于金融市场上一类重要金融产品，并与银行融资平台类贷款等共同构成地方政府的负债，发行并管理地方政府债券会对货币政策和金融稳定产生一定影响。过去几年，地方债务风险已经严重影响了系统性金融风险，因此，地方政府举借应该由财政部会同中国人民银行统一管理。

　　（二十七）增加第六十条第十一款。

　　增加条款：“（十一）审核预算单位资金使用计划和财政直接支付资金申请，建立健全内部监督制约机制。”

　　增加原因：在具体组织预算执行过程中，建立和强化各相关行政部门之间的协调机制，是一个行之有效的经验做法，有利于保证预算执行各项工作顺利开展，因此需要在条例中予以明确。

　　（二十八）建议在第六十条后增加一条。

　　增加条款：“预算执行中，中国人民银行的主要任务是：

　　（一）组织管理国库工作；

　　（二）制定国库管理具体制度和办法；

　　（三）办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和库款支拨业务；

　　（四）对相关预算收支行为实施监督管理；

　　（五）承担国库现金管理相关工作；

　　（六）开展国库统计分析工作，定期向本级政府报告预算执行情况；

　　（七）代理国务院财政部门向金融机构发行、兑付国债和其他政府债券。”

　　修改原因：第一，《预算法》、《中国人民银行法》规定了人民银行经理国库制度，“条例草案”中也应明确人民银行经理国库具体职责。第二，“条例草案”中对政府财政部门、预算单位、海关、税务等部门在预算执行中的任务做了规定，国库作为预算执行重要环节之一，也应当予以明确。第三，上述国库职责是由现行《国家金库条例》等法规制度所规定的，是被长期实践证明行之有效的，应当继续坚持。

　　（二十九）建议修改第六十二条第一款、第三款。

　　修改条款：“各级财政、税务、海关等预算收入征收部门和单位，必须依法组织预算收入，按照财政管理体制、征收管理制度和国库集中收缴制度的规定及时将预算收入缴入国库，按照《社会保险法》规定将社会保险基金收入存入依法设立的财政专户。

　　预算收入征收部门和单位应当按照财政部规定将收入征管信息提供给有关政府财政部门。”

　　修改条款为：“各级财政、税务、海关等预算收入征收部门和单位，必须依法组织预算收入，按照国家有关规定及时将预算收入缴入国库。

　　预算收入征收部门和单位应当将收入征管信息提供给有关政府财政部门和国库。”

　　修改原因：第一，《预算法》第五十六条规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”。“条例草案”列出“按财政管理体制、征收管理制度和国库集中收缴制度的规定”，并不是“规定”的全部，改为“按照国家有关规定”更为合理。

　　第二，把社保基金收入存入财政专户，在《社保法》中已有明确规定，没有必要在本条例中再次表述。

　　第三，删除“财政部”后，消除了作出“规定”部门的唯一性，有更强的适用性。

　　第四，《国家金库条例实施细则》规定“为了正确反映预算收入执行情况，各级财政、征收机关和国库必须严格遵守预算收入对账制度”，在该条中增加收入征收部门向国库提供收入信息，有利于国库做好与征收部门的对账工作，确保国库收入数据真实准确；同时，也与“条例草案”第八十一条规定各部门之间要建立健全预算收入对账制度相衔接，体现一致性。

　　（三十）建议修改第六十三条。

　　修改条款：“预算法第五十六条第二款、第九十二条所称‘财政专户’，是指财政部门为履行财政管理职能，按照规定的设立程序，在银行业金融机构开设用于管理核算特定专用资金的银行结算账户。

　　财政专户资金由本级政府财政部门管理。除法律另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用财政专户资金。

　　各级财政专户资金应当由本级政府财政部门纳入统一的会计核算，并在预算执行情况、决算、政府综合财务报告中单独反映。”

　　修改条款为：“预算法第五十六条第二款、第九十二条所称‘财政专户’，是指财政部门按法律规定或者经国务院批准设立的用于管理核算特定专用资金的银行结算账户。

　　特定专用资金需要设立财政专户的，原则上应开设在国库，对确有特殊需要必须开设在银行业金融机构的，中央本级由财政部商中国人民银行同意后拟定设立方案，报国务院批准；地方各级由本级财政部门商同级人民银行同意后拟定设立方案，逐级上报，经财政部审核同意后报国务院批准。

　　除法律另有规定外，变更财政专户应当依照本条第二款规定的程序办理审批手续，撤销财政专户应当报财政部和中国人民银行备案。”

　　修改原因：第一，《预算法》第五十六条规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”。第二，财政专户开设在人民银行国库，符合建立国库单一账户制度的原则。第三，根据《人民币银行结算账户管理办法》第六条的规定，“存款人开立基本存款账户、临时存款账户和预算单位开立专用存款账户实行核准制度，经中国人民银行核准后由开户银行核发开户登记证”，因此，设立财政专户需经人民银行核准。

　　（三十一）建议修改第六十四条。

　　修改条款：“预算法第五十六条第二款所称特定专用资金，包括：（一）法律规定可以设立财政专户的资金；（二）外国政府和国际经济组织贷款、赠款；（三）按照规定存储的人民币以外的货币；（四）国务院批准的其他特定专用资金。

　　本条前款第（一）项至第（三）项规定的特定专用资金需要设立财政专户的，应当由财政部核准；本条前款第（四）项规定的特定专用资金需要设立财政专户的，应当由财政部审核后报国务院批准。

　　除法律另有规定外，变更财政专户应当依照本条第二款规定的程序办理审批手续，撤销财政专户应当报财政部备案。”

　　修改条款为：“预算法第五十六条第二款所称特定专用资金，包括：（一）法律规定可以设立财政专户的资金；（二）国务院批准的特定专用资金。

　　财政专户资金由本级政府财政部门管理。除法律另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用财政专户资金。

　　各级财政专户资金应当由本级政府财政部门纳入统一的会计核算，并在预算执行情况、决算、政府综合财务报告中单独反映。”

　　修改原因：财政专户应严格按照预算法规定设立。同时，对本条和第六十三条的相关内容进行调整，第六十三条规定财政专户设立、第六十四条规定财政专户资金管理，更加符合逻辑顺序。

　　（三十二）建议修改第六十五条。

　　修改条款：“一切有预算收入上缴职责的部门和单位，必须依法将应当上缴的预算收入，按照规定的预算级次、政府收支分类科目、缴款方式和期限缴入国库，将社会保险基金收入存入依法设立的财政专户，不得截留、占用、挪用或者拖欠。”

　　修改条款为：“一切有预算收入上缴职责的部门和单位，必须依法将应当上缴的预算收入，按照规定的预算级次、政府收支分类科目、缴款方式和期限缴入国库，不得截留、占用、挪用或者拖欠。”

　　修改原因：《社保法》明确规定“社会保险基金存入财政专户”，不需在条例中再重复“将社会保险基金收入存入依法设立的财政专户”的内容。

　　（三十三）建议修改第六十九条第二款。

　　删除条款：“中央各部门、各单位不得接受地方各级政府及其部门的补助，但法律、行政法规或者国务院、财政部有规定的除外。”

　　修改条款为：“中央各部门、各单位不得接受地方各级政府及其部门的补助，但法律、行政法规或者国务院有规定的除外。”

　　修改原因：财政部不具有对地方预算资金的支配权。

　　（三十四）建议修改第七十三条。

　　修改条款：“地方国库业务由中国人民银行分支机构办理。未设中国人民银行分支机构的地区，由上级中国人民银行分支机构商有关的地方政府财政部门后，委托有关银行业金融机构办理。

　　具备条件的乡、民族乡、镇设立国库，具体条件和标准由省、自治区、直辖市政府财政部门确定。”

　　修改条款为：“国库是国家金库的简称，是负责办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和库款支拨业务并实施监督管理的专门机构，按规定承担国库现金管理以及承担组织国债和其他政府债券发行、兑付等工作。国库分为中央国库和地方国库。国库包括总库、分库、中心支库、支库和乡镇国库。

　　国库业务由中国人民银行及其分支机构经理。其中，中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务由中国人民银行分支机构经理。未设中国人民银行分支机构的地区，其地方国库业务原则上由上一级中国人民银行机构经理；确有特殊需要的，由上级中国人民银行机构委托当地有关银行业金融机构代理。

　　具备条件的乡、民族乡、镇设立国库的，具体条件和标准由分库商同级政府财政部门确定。”

　　修改原因：《预算法》第五十九条规定“中央国库业务由中国人民银行经理”，“条例草案”违反了《预算法》第五十九条的规定，没有体现人民银行经理国库的具体内容。通过上述修改，可以明确国库的基本业务和经理国库的基本组织构架，也可以对具备条件的乡镇如何设立国库进行明确。

　　（三十五）建议修改第七十四条第一款、第二款。

　　修改条款：“中国人民银行经理中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。

　　中国人民银行分支机构和有关银行业金融机构办理地方国库业务应当接受本级政府财政部门的指导和监督，对地方财政负责。

　　省、自治区、直辖市制定的地方国库业务制度应当报财政部和中国人民银行备案。”

　　修改条款为：“中国人民银行经理中央国库业务应当接受国务院的指导和监督，对国务院负责；

　　中国人民银行分支机构经理国库业务和银行业金融机构代理国库业务，应当接受本级政府和上级国库的业务指导和监督，对本级政府和上级国库负责；

　　省、自治区、直辖市制定的地方国库业务制度应当报财政部和中国人民银行备案。”

　　修改原因：原款“对中央财政负责”的表述至少有三大问题：财政部不等于中央政府，财政部与央行同属国务院的同级组成部门，经理国库指央行为政府而不是为财政部门经理国库。《预算法》第五十九条规定，“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”，基于下位法服从上位法之原则，国库工作应接受各级政府领导，对各级政府负责，而不是对财政部门负责。

　　（三十六）建议修改第七十五条第一款、（二），删除（五）、（六），增加一款。

　　修改条款：“各级政府财政部门履行下列国库管理职责：

　　（一）组织拟定国库管理制度、国库集中收付制度，制定国库管理相关业务流程；

　　（二）管理本级国库单一账户体系，组织实施国库集中收付业务；

　　（三）通过政府采购选择国库集中收付代理银行，组织实施国库集中收付代理银行与中国人民银行资金清算，开展国库集中收付代理银行管理及职责履行考评工作；

　　（四）管理国库库款和财政专户资金，建立健全国库现金管理制度，承担国库现金管理工作；

　　（五）指导监督并定期检查中国人民银行经理国库业务、中国人民银行分支机构和有关银行业金融机构办理国库业务的职责履行情况；

　　（六）审核预算单位资金使用计划和财政直接支付资金申请，建立健全内部监督制约机制。”

　　修改条款为：“各级政府财政部门会同中国人民银行及其分支机构履行下列国库管理职责：

　　（一）组织拟定国库管理制度、国库集中收付制度，制定国库管理相关业务流程；

　　（二）管理本级国库单一账户，组织实施国库集中收付业务；

　　（三）通过政府采购选择国库集中收付代理银行，组织实施国库集中收付代理银行与中国人民银行资金清算，开展国库集中收付代理银行管理及职责履行考评工作；

　　（四）管理国库库款和财政专户资金，建立健全国库现金管理制度，承担国库现金管理工作；

　　（五）本条所称‘国库现金管理’，是指按照安全性、流动性、收益性相结合的原则，以维持合理的国库库存水平为目标，运用适当的方式对国库现金余额进行有效调节的行为。”

　　修改原因：第一，国库管理的相应职责应当由各级政府财政部门、人民银行及其分支机构共同承担。第二，“国库现金管理”作为在《预算法》中已出现、在“条例草案”中也多次出现的概念，应明确其含义。

　　（三十七）建议修改第七十六条。

　　修改条款：“中央国库业务经理机构和地方国库业务办理机构（以下统称国库业务经办机构）履行下列国库管理职责：

　　（一）按照财政部规定及时准确办理预算收入的收纳、划分、留解、退付、更正和预算支出的拨付；

　　（二）按照财政部门指令及规定时间，办理国库单一账户与零余额账户资金清算业务；

　　（三）按规定监督代理国库集中收付业务的银行业金融机构的资金清算业务；

　　（四）对国库库款收支有关凭证要素的合规性进行审核；

　　（五）按照财政部规定向财政部门编报预算收入入库、解库及库款拨付情况的日报、旬报、月报和年报及明细情况；

　　（六）建立健全预算收入对账制度。”

　　修改条款为：“各级国库在预算收支执行中履行下列监督管理职责：

　　（一）监督国库存款的开户和国库库款的支拨，对违反财政制度规定的，国库有权拒绝执行；

　　（二）督促检查各国库经收处和收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库，发现违法不缴的，应及时查究处理；

　　（三）对擅自变更各级财政之间收入划分范围、分成留解比例，以及随意调整库款账户之间存款余额的，国库有权拒绝执行；

　　（四）对不符合国家规定要求办理退库的，国库有权拒绝办理；

　　（五）任何单位和个人强令国库办理违反国家规定的事项，国库有权拒绝执行；

　　（六）对不符合规定的凭证，国库有权拒绝受理；

　　（七）对银行业金融机构代理国库相关业务进行监督和管理；

　　（八）对于监督管理中发现的问题，应及时向本级政府和上级国库报告。

　　本条所称‘国库经收处’，是指经收预算收入的银行业金融机构等。国库经收处办理国库经收业务，接受中国人民银行及其分支机构的监督和管理。

　　本条所称‘代理国库相关业务’，是指银行业金融机构代理部分中心支库、支库和乡镇国库业务，以及代理国库集中收付业务。”

　　修改原因：国库事中监督是经理国库制度的核心要求，实施适度的、必要的国库事中监督，符合现行《国家金库条例》规定，有助于各级政府、财政部门和征收机关进一步约束、规范自身预算收支行为；同时，也能确保各级政府财政部门的合法权益，确保国库资金安全。长期实践证明，国库履行事中监督职能行之有效、成效显著，应当继续坚持。

　　《预算法》规定“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，实际操作中，不管中央的国库，还是地方的国库都是由央行经理的，但“条例草案”中强行将地方国库依照国务院有关规定办理的“办理”理解成和“经理”不同的“办理机构”，统称为“经办机构”，割裂了中央国库和地方国库，破坏了国家金库的统一性和完整性，强行抢夺央行对国库的经理权，违反了《预算法》第五十九条对人民银行经理国库的规定。

　　（三十八）建议修改第七十七条。

　　修改条款：“国库业务经办机构应当依照有关法律、行政法规和财政部、中国人民银行的有关规定，加强对国库业务的管理。

　　国库业务经办机构必须遵守国家有关预算收入缴库的规定，不得延解、占压应当缴入国库的预算收入和国库库款。”

　　修改条款为：“各级国库应当依照有关法律、行政法规和财政部、中国人民银行的有关规定，加强对国库业务的管理。

　　各级国库和有关银行业金融机构应当遵守国家有关预算收入缴库的规定，不得延解、占压应当缴入国库的预算收入。”

　　修改原因：“条例草案”将国库划分为经理和办理机构、统称为“经办机构”的做法割裂了中央国库和地方国库，破坏了国家金库的统一性和完整性；同时将政府部门与商业机构混为一体，违反了《预算法》第五十九条对人民银行经理国库的规定。

　　（三十九）建议修改第七十八条。

　　修改条款：“国库业务经办机构必须凭本级政府财政部门签发的拨款凭证或者支付指令于当日办理资金拨付，并及时清算资金或者将款项及时转入收款单位的账户。各级政府财政部门签发的拨款凭证或者支付指令，凭证要素合规齐全的，国库业务经办机构不得延迟或者拒绝办理。”

　　修改条款为：“各级国库在收到本级政府财政部门或其授权的预算单位签发的拨付指令后，对照经本级人大批准的预算支出计划，经政策性、合规性、要素性审核无误的，应于当日最迟下一工作日拨付资金；对于不符合规定的，应及时将拨付指令退回给财政部门或其授权的预算单位。

　　本条所称‘拨付指令’，是指财政部门签发的实拨资金支付指令、直接支付指令和经财政部门授权的预算单位签发的支付指令。”

　　●我们认为，《预算法实施条例》的“监督”章节应当全面落实《预算法》赋予公民、法人、其他组织的权利和各级人大的权力，按《预算法》的要求，全面增加相关条款，并进一步明确政府在应对上述主体对政府预算进行监督、询问、质询等的应当行为。

　　修改原因：第一，《国家金库条例》规定，国库“负责办理国家预算资金的收入和支出。在执行任务中，必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用”。国库依法履行监管职责，必须按照本级人大批准的预算支出计划，并根据国家有关政策进行政策性、合规性、要素性审核。第二，所有政府收支都在国库单一账户中“钱过留痕”，有利于加强预算执行中的监督制衡。

　　（四十）建议修改第七十九条第三款。

　　修改条款：“上下级财政之间的资金往来、财政部门提前拨付预算资金，不属于财政对外借款。”

　　修改条款为：“上下级财政之间的资金往来、财政部门依据有关规定提前拨付预算资金，不属于财政对外借款。”

　　修改原因：强调财政部门应“依据有关规定提前拨付预算资金……”，可以保障财政部门依据相关法规制度进行提前拨付，避免提前拨付的随意性。

　　（四十一）建议修改第八十条。

　　修改条款：“国家建立以国库现金流量预测和库底目标余额管理为基础的国库现金管理制度。财政部负责中央国库现金管理，各省、自治区、直辖市政府财政部门负责组织开展本地区国库现金管理。

　　国库现金管理遵循安全性、流动性和收益性相统一的原则。”

　　修改条款为：“各级政府按照国务院的规定开展国库现金管理，并定期向本级人民代表大会常务委员会报告。各级政府财政部门和中国人民银行及其分支机构应建立国库现金管理协调机制，共同组织开展国库现金管理工作，合理调节国库资金余额。

　　国库现金管理遵循安全性、流动性、收益性相统一的原则；公开、公平、公正原则；促进货币政策与财政政策协调性的原则。”

　　修改原因：第一，国库现金管理工作由财政部门、人民银行两家共同组织开展，是目前已经达成的共识，也是实际工作中的具体做法；第二，财政部和人民银行已经就国库现金管理的基本原则达成一致，并共同下发了文件，其主要精神应在条例中体现；第三，关于“库底目标余额管理”，目前财税体制改革正在逐步推进，库底目标余额管理制度尚未建立，需借鉴国际经验认真研究，故不宜在“条例草案”中提出以库底目标余额管理为基础的国库现金管理制度。

　　（四十二）建议修改第八十一条。

　　修改条款：“各级政府财政部门、预算收入征收部门和单位、有预算收入收缴职责的部门和单位、国库业务经办机构应当建立健全相互之间的预算收入对账制度，在预算执行中按旬、按月、按季、按年核对预算收入的收纳及库款拨付情况，保证预算收入的征收入库和库存金额准确无误。”

　　修改条款为：“各级政府财政部门、预算收入征收部门和单位、有预算收入收缴职责的部门和单位、各级国库应当建立健全相互之间的预算收入对账制度，各级财政部门和各级国库之间应当建立健全预算支出及国库库存对账制度，保证预算收入、支出及库存资金数额准确无误。”

　　修改原因：建立完善对账制度是保障国库资金安全、降低风险的有效手段。

　　（四十三）建议修改第八十二条。

　　修改条款：“涉及中央预算收入退付的办法，由财政部制定。地方预算收入退付的办法，由省、自治区、直辖市政府财政部门制定。

　　各级预算收入退付的审批权属于本级政府财政部门。涉及中央预算收入的退付，由财政部或者财政部授权的机构批准。地方预算收入的退付，由地方政府财政部门或者其授权的机构批准。具体退付程序按照财政部的有关规定办理。

　　办理预算收入退付，应当直接退给申请单位或者申请个人，退付资金有专项用途的按照国家规定用途使用。任何部门、单位和个人不得截留、挪用退付款项。”

　　修改条款为：“涉及中央预算收入退付的办法，由财政部会同国家税务总局、中国人民银行制定。地方预算收入退付的办法，由省、自治区、直辖市政府财政部门会同税务和中国人民银行分支机构等部门制定。

　　各级预算收入退付的审批权属于本级政府财政部门。涉及中央预算收入的退付，由财政部或者财政部授权的机构批准。地方预算收入的退付，由地方政府财政部门或者其授权的机构批准。具体退付程序按照国家有关规定办理。

　　国库办理预算收入退付，应依据国家有关规定加强审核监督，直接退给符合条件的申请单位或者申请个人，退付资金有专项用途的按照国家规定用途使用。任何部门、单位和个人不得截留、挪用退付款项。”

　　修改原因：预算收入退付业务主要涉及财政部门、中国人民银行、征收机关等部门，由财政部门会同中国人民银行、税务等部门制定相关制度办法，是一直以来的通常做法，它有利于制度的科学制定和有效执行。因此，建议作出上述修改。

　　（四十四）建议修改第八十三条。 修改条款：“预算法第六十一条所称‘国库集中收缴制度’，是指预算收入按照规定的程序，通过国库单一账户体系缴入国库的办法。

　　预算法第六十一条所称‘国库集中支付制度’，是指预算支出通过国库单一账户体系，采取财政直接支付或者财政授权支付方式，将资金支付到收款人的办法。县级以上各级政府财政部门应当设立专门的财政国库支付执行机构承担国库集中支付有关具体工作。

　　财政直接支付是指由政府财政部门开具支付令，通过财政零余额账户支付到收款人，财政零余额账户再与国库进行资金清算的支付方式。财政授权支付是指预算单位根据本级政府财政部门授权，自行开具支付令，通过预算单位零余额账户支付到收款人，预算单位零余额账户再与国库进行资金清算的支付方式。

　　国库集中收缴制度和集中支付制度统称国库集中收付制度。”

　　修改条款为：“预算法第六十一条所称‘国库集中收缴制度’，是指全部预算收入通过国库经收处由缴款人直接缴入国库单一账户的办法。

　　预算法第六十一条所称‘国库集中支付制度’，是指预算支出从国库单一账户直接支付或经银行业金融机构支付到最终收款人账户的办法。国库集中支付业务原则上由国库单一账户直接支付到最终收款人账户。必要时，由中国人民银行及其分支机构委托银行业金融机构代理相关支付业务。

　　国库集中收缴制度和国库集中支付制度合称国库集中收付制度。”

　　修改原因：真正意义上的国库集中收付制度，应当以国库单一账户为基础，即政府全部收入通过国库经收处缴入国库单一账户，全部支出通过国库单一账户直接拨付给最终收款人。对确有特殊需要的，可以比照现行委托银行业金融机构代理国库模式，由中国人民银行及其分支机构委托银行业金融机构将支出款项拨付到最终收款人账户。

　　（四十五）建议修改第八十六条。

　　修改条款：“各级政府财政部门应当每月向本级政府报告预算执行情况，具体报告内容、方式和期限由本级政府规定。”

　　修改条款为：“各级政府财政部门和国库应当每月向本级政府报告预算执行情况，具体报告内容、方式和期限由本级政府规定。”

　　修改原因：预算执行情况的一个关键方面是“现金预算”的执行情况。政府需要同时了解“收支预算”和“现金预算”两个层面的执行信息。国库的报告机制也有助于校正财政一家报告可能出现的信息偏差或失真。依照《预算法》规定，各级政府负责组织本级总预算执行，负责监督本级各部门预算执行，依法加强对本级国库的管理和监督，明确由各级政府财政部门和国库定期向本级政府报告预算执行情况，有利于将预算法的规定落到实处，有利于促进各级政府更好地履行监督职能，保障预算执行真实准确，也符合内部控制的“四眼原则”。

　　（四十六）建议修改第八十八条。

　　修改条款：“各级财政、税务、海关等预算收入征收部门和单位、有预算收入收缴职责的部门和单位应当按照相关政府财政部门规定的期限和要求，向相关政府财政部门和上级主管部门报送有关预算收入征收或者收缴明细情况，并附分析说明材料。

　　预算收入征收部门和单位应当与相关财政部门建立信息共享机制，通过电子政务平台共享所有收入征管信息。”

　　修改条款为：“各级政府按相关规定开展国库现金管理，定期向本级人民代表大会常务委员会报告。各级政府财政部门和中国人民银行及其分支机构应建立国库现金管理协调机制，共同组织开展国库现金管理工作。

　　预算收入征收部门和单位应当与相关财政部门和国库建立信息共享机制，通过电子政务平台共享所有收入征管信息。”

　　修改原因：现金管理应当与央行共同开展，并向人大报告。应当建立预算收入征收部门、财政部门和国库之间的信息共享机制，便于国库及时掌握预算信息，保证国库准确办理政府收支业务，有助于国库履行事中监督职责。

　　（四十七）建议修改第九十三条第三款、第四款。

　　修改条款：“（三）部门的预算资金与本部门以外预算资金间调剂，凡不涉及预算级次间变动或者部门新增项目的，由本级政府财政部门负责办理并向本级政府报告；

　　（四）不同预算级次间的预算资金调剂的，或者部门新增项目需要从本部门以外预算资金调剂的，由本级政府财政部门审核后报本级政府批准。”

　　修改条款为：“（三）部门的预算资金与本部门以外预算资金间调剂，凡不涉及预算级次间变动或者部门新增项目的，由本级政府财政部门负责办理，抄送同级国库，并向本级政府报告；

　　（四）不同预算级次间的预算资金调剂的，或者部门新增项目需要从本部门以外预算资金调剂的，由本级政府财政部门审核后报本级政府批准，并抄送同级国库。”

　　修改原因：将部门间的预算级次调整和不同预算级次的预算资金调剂信息抄送同级国库，能够使国库及时掌握预算和预算调整情况，有利于准确办理政府收支业务，有效履行国库事中监督职能。

　　（四十八）建议修改第一百一十一条。

　　修改条款：“各部门及其所属各单位应当接受本级政府财政部门有关预算的监督检查；按照本级政府财政部门的要求，如实提供有关预算资料；执行本级政府财政部门提出的检查意见。”

　　建议修改为：“各部门及其所属各单位应当接受本级政府财政部门、本级人大及政协有关预算的监督检查；按照本级政府财政部门、本级人大及政协的要求，如实提供有关预算资料；执行本级政府财政部门、本级人大及政协提出的检查意见。”

　　修改原因：应增强预算的外部监督合作，强化人大对预算监督的权力。

　　（四十九）建议修改第一百一十二条。

　　修改条款为：“预算法第九十三条第（六）项所称‘违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款’，除法律、行政法规另有规定外，是指：

　　（一）未经政府财政部门同意冻结、动用国库库款的；

　　（二）违规将库款调入财政专户的；

　　（三）违规或擅自动用国库库款，或将国库库款挪作他用的；

　　（四）延解、占压国库库款的；

　　（五）预算收入征收部门和单位将所收税款和其他预算收入违规存入国库或财政专户之外的其他账户的；

　　（六）预算收入征收部门和单位未经政府财政部门或者政府财政部门授权的机构同意退付的；

　　（七）违规或擅自办理退付的；

　　（八）违反规定签发拨款指令的；

　　（九）违规提前拨付预算资金的；

　　（十）占压政府财政部门拨付的预算资金的；

　　（十一）查封零余额账户的；

　　（十二）违法预算法规定的其他相关行为。”

　　修改原因：一是本条为对之前条款所称各种违规行为的解释，应囊括预算执行中可能违规的各类主体和各种情况，将《意见稿》中原（二）（四）内容合并，并新增（二）（三）（八）（九）。二是性质相近的违规行为条款应依序摆放，以便对比理解。

　　（五十）建议新增一条。

　　新增条款：“各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：

　　（一）未依照预算法和本条例规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的；

　　（二）违反预算法和本条例规定，进行预算调整的；

　　（三）未依照预算法和本条例规定对有关预算事项进行公开和说明的；

　　（四）违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的；

　　（五）违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的；

　　（六）违反预算法和本条例规定开设财政专户的。”

　　新增原因：落实《预算法》规定的法律责任。

　　（五十一）建议新增一条。

　　新增条款：“各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分：

　　（一）未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的；

　　（二）违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的；

　　（三）截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的；

　　（四）违反预算法和本条例规定，改变预算支出用途的；

　　（五）擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的；

　　（六）违反预算法和本条例规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。”

　　新增原因：落实《预算法》规定的法律责任。

　　（五十二）建议新增一条。

　　新增条款：“各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。”

　　新增原因：落实《预算法》规定的法律责任。

　　（五十三）建议新增一条。

　　新增条款：“各级政府有关部门、单位及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

　　（一）违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式的；

　　（二）以虚报、冒领等手段骗取预算资金的；

　　（三）违反规定扩大开支范围、提高开支标准的；

　　（四）其他违反财政管理规定的行为。”

　　新增原因：落实《预算法》规定的法律责任。■

https://business.sohu.com/20150728/n417665751.shtml business.sohu.com true 东方早报 https://business.sohu.com/20150728/n417665751.shtml report 31931 2015年6月24日，《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》向社会公开征集意见。7月20日，九所高校和研究机构的长期从事《预算法》研究的十几位学