于洪：基本养老金全国统筹需要提速

　　目前，我国基本养老保险基金统筹的层次比较低，主要由省级统筹或市县两级统筹。由于统筹的级次低，导致了以下问题：一是基金使用混乱。地方政府对基本养老保险资源拥有了管理支配权，产生了挪用基本养老保险的可能性。

　　二是使用效率低下。不同统筹地区的基本养老保险基金无法相互调节。基本养老保险收支有结余时，地方擅自提高支付标准；而当收支出现缺口时，又依赖中央补助，甚至有些缺口地区还与结余地区攀比待遇水平。同时地方在管理基金过程中放松管理，对征缴过程中发生的瞒报缴费基数、拖缴、欠缴行为缺乏有力的管理手段。

　　三是阻碍劳动力自由流动。由于我国目前的养老保险制度并不统一，不同人群的养老保险制度各自为政，管理部门多、地区间政策及待遇差异大。当劳动力跨统筹区流动时，基本养老保险关系无法顺利转移。随着我国经济改革的深化以及城镇化进程的不断加速，劳动力的跨区域、跨行业流动就业已成为常态，对基本养老保险统筹级次提高的需求日益迫切。

　　笔者认为，应尽快提高基本养老保险基金社会统筹层次。将基本养老保险基金的社会统筹层次上升到全国统筹，建立全国统一完善的基本养老保险信息系统和精算系统，使参保者在全国范围内都能够实时查询个人账户中的信息。由中央政府统一实施对全国养老保险基金的全面管理，即养老保险基金政策法规、基金征缴、社会化发放、投资运营等事权由中央政府承担，地方政府执行有关政策和承办相关业务。考虑到我国社会经济差异在短时期内无法弥合、不同地域间的物价差别等现实情况，可另外建立省级政府地方附加养老金，由省级地方财政出资，满足不同地区因经济发展水平不同而产生的不同养老金需求，实现不同地区劳动者养老保险待遇水平的相对公平，调动地方政府积极性。在中长期内，协调各地区的经济发展，将地区、城乡二元经济差距缩小到适度水平，为基本养老保险全国统筹奠定经济基础。

　　在中央与地方的社会保障事权划分中，应按照公共产品的层次性和受益范围来确定政府间的事权划分。如果一项社会保障项目其受益的范围覆盖全体公民和全社会成员，应该由中央政府进行负责；如果受益的范围仅仅局限于某一地区，则其应由相应的地方政府进行履行事权。笔者的政策建议如下：

　　首先，要以法律的形式来规范政府间的事权和支出责任划分。由于政府间关系的错综复杂，往往涉及到政府间利益的博弈，要使社会保障事权划分能够有足够权威的规则给予调整和规范，就必然要将事权划分纳入法律之中，克服当前“政策主导型”建制过程中各级政府在制度设计及政策制定中的前后多变性和上下矛盾性。

　　其次，要充分发挥各级政府的优势，合理划分社会保障事权和支出责任。按照政府分级提供不同层次性公共产品的原则，明确划分中央政府与地方政府主要负责的社会保障项目。对于更多的具有全国性公共产品特征的保障项目或部分，如全国统一的公共基本养老保险、军人社会保障、重大疫情和自然灾害的社会救助等项目和部分，应由中央政府主要负责，并承担其中主要的财政责任和组织实施工作。而对具有较强的地方性公共产品特征的项目，受益范围一般局限于本地区居民，应由地方政府主要负责，并承担相应的财政投入和组织实施工作。

　　按照财权与事权相统一的原则，建立中央政府与地方政府间社会保障财政投入的责任分担机制。具体而言，中央政府应承担的社会保障事权包括：

　　（1）全国社会保障体系的总体规划，重大社会保障改革方案和政策的研究和制订；中央直接管理的社会保障项目法律法规的制订、颁布和实施；社会保障制度和基金监管体系的建设；全国社会保障基金投资运营。

　　（2）对于社会保险中的基本养老保险，中央政府可以考虑推动建立面对全体老年居民的国民基础养老金，可借鉴加拿大的“老年保障制度”（OAS），它无需个人缴费（税），所需资金来源于政府税收，由政府通过一般预算安排，从国家税收总额中列支，旨在实现社会再分配、减少老年人的贫困比例。在此基础上统一制定基本养老保险计划，包括缴费、给付的年龄和标准等。基本养老保险应在全国范围内统筹。

　　同时，完善现有的基本养老保险制度的资金保障机制，应对老龄化危机带来的中央财政补贴压力。出台社会保险基金投资运营条例，加强对社会保险收、支和结余资金的监管，确保基金安全，尽快出台社会保险基金监管法规和健全监管体系，杜绝和防止各种挪用、侵蚀、贪污社会保险基金的现象发生，清理各种欠缴、拒缴行为，确保基金安全，建立良性循环的社会保险运行机制。

　　地方政府应承担的社会保障事权包括：

　　（1）落实和执行中央关于社会保障的规划、法规和政策，制订和下达符合当地实际情况的地方性规划、政策法规的实施细则。

　　（2）对于基本养老保险，根据中央颁布的政策、法规，制订相应的实施细则，并负责基本养老保险基金的征缴、支付、投资运营和监管，确保基金的安全运行。

　　另外，要通过完善的纵向转移支付制度来实现公平的收入再分配目标。社会保障转移支付制度实际上是旨在增加地方政府的财政收入，提升地方政府的社会保障支出能力，从而促成地方政府社会保障事权和财权的对等，理顺中央政府和地方政府的社会保障财政关系。同时，社会保障转移支付制度还能有效解决由社会保障控制权集中和管理权分散的矛盾而导致的保障水平地区差异性问题。

　　（作者系上海财经大学中国公共财政研究院副院长）