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国企改革开启类淡马锡模式 国资委身份将转变

来源:财经综合报道 作者:和讯网
新加坡淡马锡公司。 资料图
新加坡淡马锡公司。 资料图

  从文件透露的信息来看,下一步国家将在国企分类(国有企业将分为商业类和公益类)的基础上,系统性筹建多个国资投资运营公司作为国企改革重要的平台,开展类似“淡马锡模式”即政府直接授权运营公司履行出资人职责的试点。同时,国资委也将完

成身份上的转变

  法治周末

  9月13日,中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)发布,这一新时期指导和推进国企改革的纲领性文件终于正式出炉。

  《指导意见》明确,要以管资本为主改革国有资本授权经营体制,同时明确要开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。

  这一“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”的规定意味着,国资改革的类“淡马锡模式”试点工作将就此展开。

  “此次国企改革可以看作类‘淡马锡模式’。与‘淡马锡模式’相比,两者都是将监管机构管资本作为目的,不同之处在于我国的国企改革更加强调党委的作用但企业的激励机制不足。在改革过程中,不仅要借鉴‘淡马锡模式’的成功经验,还要强调党委会、职工代表大会和工会的作用。”国家行政学院社会和文化教研部高级经济师郭全中对法治周末

  可模仿不可照搬

  从文件确定的信息来看,下一步国家将在国企分类(国有企业将分为商业类和公益类)的基础上,系统性筹建多个国资投资运营公司作为国企改革重要的平台,开展类似“淡马锡模式”即政府直接授权运营公司履行出资人职责的试点。

  其实,淡马锡模式很早就被学界和决策者所关注。

  1974年,新加坡成立淡马锡控股公司,新加坡政府财政部对其拥有100%的股权,专门负责各类国有资本运营和管理。时至今日,该公司已掌控了新加坡电信、新加坡航空等几乎所有最重要、营业额最大的企业,基本占据新加坡金融、交通、通讯、电力、科技、地产等关键领域,间接控制两千余家各种类型的其他企业,所持有的企业股票市值占到新加坡股市的47%,营业收入占到国民生产总值的13%,几乎主宰了新加坡的经济命脉。

  淡马锡的职责定位是履行“商业公司的所有者责任”,要求实现“政企分开”。淡马锡在关系到新加坡公共服务的一些国企(在新加坡称为国联企业)中所占的股份较大。作为公司的股东,淡马锡本身不参与这些公司的商业决策或运营。

  淡马锡最高权力机构是董事会,其有权决定公司经营的大政方针、股息分配及配股等事宜。董事会下设执行委员会、审计委员会、领袖培育与薪酬委员会,负责公司主要业务、风险监控及人财物管理等事务。董事会授权高级管理层负责执行董事会设定的战略和政策,并负责公司日常运营与管理。董事长和总裁之间职责分工明确,相互制衡。淡马锡对所投资的企业,按照法律制度行使股东权利,不干预企业日常运营和决策,力求在授权与守则之间取得动态平衡。

  新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾清扬说,在新加坡上市公司公司治理最好的10个企业中,大概有7个是国联企业。淡马锡对于国联企业的监管,打破了世界上国有企业的两大通病——经济效益不高;或是借助垄断获得较高利润,但是公司治理不好的格局。

  根据《淡马锡年度报告2015》显示,截至2015年3月31日,淡马锡的投资组合净值为2660亿新元,按新元计算的1年期股东总回报率为19.20%。

  “所谓淡马锡模式,就是构建政府、国资运作平台、企业的三层架构。在宏观层面由政府牢牢掌控,而在微观运行层面由职业经理负责,形成了一套独特的国企改革与国资管理的‘淡马锡模式’。”北京约瑟投资有限公司董事长陈九霖认为,所有权与经营权的分离,正是淡马锡模式的精髓所在。

  郭全中认为,淡马锡模式值得借鉴的经验主要有两点:第一,国家直接管资本,直接面向几大国有资本投资公司,而不是像以前一样面向一百多家国企,管理能够更有效。第二,投资公司作为股东履行出资人职责,这种定位更加合适和有效。

  但郭全中同时向记者强调,由于我国和新加坡情况不同,这种模式并不能照搬使用。在我国的国企改革中,有两个问题需要解决:第一,党委的作用如何发挥?政治核心会不会扩大为一切的核心,从而影响政企分离的改革方向。第二,激励机制如何构建?新加坡公务员的收入很高,企业家激励机制也很健全,而我国在这方面做的仍然不够。

  上海金融与法律研究院研究员聂日明在接受法治周末记者采访时认为,中国国企改革有两个工作要做:第一,国企规模太大,数量高达1.5万家,资产规模超过100万亿元,需要大规模缩减国企的规模。第二,建立公平的市场环境、落实现代公司治理机制。

  国有投资运营公司已试点

  郭全中对法治周末记者分析,国企改革要形成的类“淡马锡模式”,就是要形成一个“国资委、国有资本投资运营公司、国企”的三级架构,国资委下会成立几个大的投资公司,也可能以现有的大型国企转型而成,现有国企将被整合到投资公司旗下。

  所谓国有资本投资运营公司,是指国家授权经营国有资本的公司制企业。公司的经营模式,是以投资融资和项目建设为主,通过投资实业拥有股权,通过资产经营和管理实现国有资本保值增值,履行出资人的监管职责。

  对于《指导意见》中关于改革国有资本授权经营体制的安排,即改组组建国有资本投资、运营公司、国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

  财政部部长助理许宏才表示,这样的制度设计,将改变以往国有资产监管机制直接对所监管企业履行出资人权利的模式,而改由国有资本投资、运营公司对所授权的国有企业履行出资人权利,真正形成政府和市场之间的“界面”和“隔离带”

  《指导意见》明确,开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。财政部部长助理许宏才表示,2015年,国资委、财政部将会同有关部门在中央管理的110多家企业中积极推进包括直接授权试点在内的国有资本投资、运营公司试点工作。

  实际上,在国家层面上,2014年国资委就启动包括国有资本投资运营公司等“四项改革”试点工作,目前具体细节暂未披露。

  而在地方层面,地方国资已在加快布局改组与组建国有资本投资运营公司。作为政府管理国企方式向“管资本”转变的重要体现之一,广东、上海、重庆等十余个省市均明确今年将推进组建国有资本投资运营公司。目前包括辽宁、云南、上海、广州、合肥等地,已有国有平台公司开展实质性股权运作。

  以上海为例,上海国盛(集团)有限公司(简称“国盛集团”)和上海国际集团有限公司(简称“国际集团”)作为平行的两大国有资本流动平台,均由上海国资委全资持股。去年8月至今,上海梅林上海建工金枫酒业申达股份棱光实业龙头股份交运股份海博股份耀皮玻璃9家公司已划入国盛集团;上港集团上汽集团则划入国际集团。

  “搭建资本流动平台的本质就是要将全社会的国有资本推向市场,推向市场的国有资本都交给这个平台管理。”上海市经济体制改革研究会副会长张晖明说。

  《指导意见》特别强调,以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置,清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。这意味着,今后国有企业之间的兼并重组很大部分将由国有资本投资运营公司去操作。

  中国企业研究院首席研究员李锦表示,未来将会在分类的基础上,选取一批具备条件的央企试点进行改组,在此基础上形成国有投资运营公司,国资委等政府部门的一些权力将会随之下放。而这样的投资运营平台,将在行业范围内开展股权运营,改善国有资本的分布结构和质量效益,实现国有资本的保值增值。

  与以往的行政划拨不同,此次将由市场定价。

  “和以往国资委直接管理资产略有不同的是,国有资本投资运营公司与所出资企业更加强调以资本为纽带的投资与被投资的关系,更加突出市场化的改革措施和管理手段。”李锦说。

  国资委即将完成身份转变

  《指导意见》明确,国有资产监管机构要实现以管企业为主向以管资本为主的转变。也就是说,自2003年成立至今,掌管112家、去年达到近40万亿元的庞大央企资产的国资委,即将完成身份上的转变。

  长期以来,国有资产管理体制都是围绕着“管资产”为中心来运作,但政府只有通过对国企“管人”和“管事”,才能达到“管资产”的目的。

  对外经济贸易大学教授李长安认为,这种体制带来的弊端也是显而易见的,政企不分、政资不分、多头管理、出资人权利分散、无人承担最终责任等现象较为突出。国企高管既是政府官员,又要承担企业家的角色。

  以管资本为主加强国有资产监管,是十八届三中全会提出的新要求,是完善国有资产管理体制的方向和重点。

  国务院国资委主任张毅表示,《指导意见》在三方面作出了改革:

  一是以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。准确把握履行出资人职责的定位,建立监管权力清单和责任清单,实现以管企业为主向管资本为主的转变。该管的要科学管理,决不缺位,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全;不该管的要依法放权,绝不越位,将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

  二是以管资本为主改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司,作为国有资本市场化运作的专业平台,依法自主开展国有资本运作,对所出资企业行使股东职责,按照责权对应原则切实承担起保值增值责任。

  三是以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置。以市场为导向、以企业为主体,优化国有资本布局结构,增强国有经济整体功能和效率。

  四是以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系,加强国有资产基础管理,建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

  中国政法大学教授、国资改革专家李曙光表示,“以管资本为主”是国资监管思维的一大变化和进步,表明国有资产监管机构将更多扮演“老板”的角色,而不是“婆婆”的角色,原来“管人、管事、管资产”管理风格将会改变,不再过多干预企业经营的事务,而是主要关注国有企业增值保值、做强做大做优,强调国有资本功能的放大。

  国企改革将企业自主决策的事项归位于企业,国资监管机构职能将发生转变。

  “要依法落实法人财产权和自主经营权,将切实落实和维护董事会依法行使重大决策,选人用人,薪酬分配等权利,保障经理层经营自主权。法无授权任何部门和机构不得干预。”在9月14日上午举行的《指导意见》吹风会上,国资委副主任张喜武表示。

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