人大国发院“国企混合所有制改革”研讨会

　　时间：2015年10月18日上午

　　地点：中国人民大学汇贤大厦C座401会议室

　　主题：人大国发院年度报告发布会——《国企混合所有制改革：怎么混？混得怎么样？》

　　国家发展与战略研究院副院长 聂辉华教授欢迎与会嘉宾 ：

　　欢迎各位嘉宾、媒体记者以及同学来参加我们国发院的国企改革报告发布会。我1997年在人大读本科的时候，那时候最热的话题就是国企改革，今天如果回去翻一下《经济研究》杂志，影响力最高的前十篇文章可能有四篇和国企改革有关，它们分别是张维迎教授、周其仁教授、崔之元教授和杨瑞龙教授四位的文章。接下来的十几年，国企改革问题逐渐沉寂了，但是最近一两年又成为热点。其原因有以下几点。一是国有企业在整个国民经济中有举足轻重的作用，二是“改革尚未完成，国企仍需努力”。所以，因为这个问题非常重要，中国人民大学国家发展与战略研究院作为一个国家智库必须回应这个现实问题，提供资政启民的建议。所以我们中国人民大学国家发展与战略研究院的反腐败与新政治经济学研究中心和人民大学企业与组织研究中心联合主办这样一个会议。研究报告是我和刘小鲁副教授一起撰写的。我们这个报告主题是关于混合所有制的，因为混合所有制问题是国企改革的重中之重。作为国家级智库，我们做的工作不像学术论文那样追求理论创新，更多的是希望澄清事实，廓清迷雾，尤其消除一些偏见和误解。

　　接下来，我介绍一下今天与会的嘉宾，中国社科院经济研究所刘小玄研究员，北京大学经济学院平新乔教授，他们两位都是国企改革方面的专家，是我们的前辈。另外三位来自于政府和业界，一位是湖南省国资委发展规划处处长、人民大学企业与组织研究中心研究员王强博士，另外一位是湖南长丰投资有限责任公司总经理戚智勇博士，第三位是北京华远集团副总经理许惠龙博士。他们三位中有两位都在政府和企业同时干过，这个经历非常好。另外几位是我们国发院的人，国发院研究员、国际关系学院副教授韩冬临博士，以及今天的主讲人刘小鲁副教授。今天是官产学相结合，我特别喜欢这样的形式。我们过去做研究很多都是我们自己做，自娱自乐，公众有的时候会关注，媒体也会报道，但是很难听到来自政府和业界的意见。所以我特别希望听到来自政府和业界的意见，哪怕是尖锐的批评也好。我相信今天的会议一定会是思想激荡的很好的会议，也是很好的互动的场合。

　　现在把更多的时间留给主报告和讨论，今天有两个单元，第一个单元是刘小鲁老师代表我们项目组报告项目成果，第二单元是嘉宾讨论，讨论的环节由韩冬临老师主持。

　　第一单元 国家发展与战略研究院研究院 刘小鲁副教授报告项目成果:

　　大家好！在这个报告中，我们主要关注五个方面的基本问题。首先，国企混改的效率到底如何？在评价混合所有制改革效率的基础上，我们可以继续延伸考虑下面四个方面的问题。第一个是哪种形式混合所有制更有效率？第二，如果我们的研究发现混合所有制的确带来更高效率，这种效率的改变背后的深层次原因是什么？第三，员工持股到底有没有助于提高国有企业效率？最后，基于对上述问题的分析，我们讨论可以进一步讨论国企改革的方向和措施。

　　围绕上述问题，我们的报告得到了四个方面的主要结论。

　　首先，我们发现国有企业不再是“低效率”的代名词，国有企业特别是国有混合所有制企业的效率甚至比民营企业还要高。

　　第二，我们发现国有企业的盈利和效率具有明显的行业规模和身份特点。

　　第三，国有混合所有制企业之所以相对于民企更有效率，主要的原因是国企的市场势力和信贷优惠政策，而且其中更关键的因素是市场势力。测算表明，市场势力对混合所有制国企效率的贡献率为14%。

　　最后，员工持股对于提升国有混合所有制上市公司的效率具有一定正面作用。

　　下面我们分别就上述四个方面的结论展示一些统计分析结果。

　　首先，国有企业是否必然低效率呢？使用1998-2007年的工业企业数据，我们基于OP方法计算了这个时间段各类企业的平均全要素生产率。从中（图1）可以看出，国有控股和国有独资企业的效率是最差的，不仅低于外资企业，而且要低于其他非国有内资企业。

图1 1998-2007企业平均全要素生产率

　　  数据来源：根据工业企业数据库计算和整理

　　需要注意的是，1998-2007年间，国有企业的布局和运行机制都出现了重大变化。1993年开始，国有企业内部开始建立现代企业制度，而外部则进行了“抓大放小”的战略调整。这个过程一直持续到2003年左右。所以，有必要分时期考察国企效率。这里（图2）我们看到的是不同类型企业效率随时间推移变化趋势。对比可以发现，国有绝对控股和相对控股企业的效率不仅高于国有独资企业，而且总体上要高于私营企业。同时，国有独资企业的效率虽然在一开始是比较低下的，但它的技术进步的速度是最快的，并且2004年以后，国有独资企业的效率并不低于私营企业。

图2 各年各类型企业平均全要素生产率

数据来源：根据工业企业数据库计算和整理

　　我们还进一步发现，国有企业效率具有明显的行业、规模和身份特征。从行业来看，国企平均效率最高的前10个行业基本为具有国有垄断特征的采掘业（如石油和天然气开采）、具有自然垄断特征行业（电力、热力的生产和供应业以及燃气生产和供应业），以及具有专营特征的烟草制造业。此外，国企效率和规模之间正相关，且央企效率明显高于地方国有企业。

　　为何国有混合所有制企业的效率高于国有独资企业？为何其效率又高于民营企业？从公司治理、国企社会目标和政策性负担的角度来解释第一个问题是比较容易令人接受的，但第二个问题则可能有点反直觉。我们认为，市场势力和信贷配给是主要原因。

　　首先，在市场势力方面，我们计算了各类企业的边际成本上的价格加成率。从中（图3）可以看出，价格加成率最高的前四类企业分别为国有独资企业、国有绝对控股企业、国有相对控股企业和国有参股企业，都与国有经济有关。这个排列明确表明国有企业的确相对其他类型企业而言有更强的市场势力。

图3 各类型企业平均的价格加成率

数据来源：根据工业企业数据库计算和整理

　　我们还分行业来考察了国有独资企业和混合所有制企业的市场势力在不同行业之间的分布。从价格加成率最高的前15个行业来看，大部分都是上游的采掘业、国家专营行业（烟草制品业）以及具有自然垄断特征的行业。此外，我们也发现，央企的市场势力要明显强于地方国有企业。

　　接下来我们考虑另外一个问题，就是不同类型企业获得资源的能力。这里（图4）我们看的是信贷资源的获取。以企业利息支出占总负债比例来间接反映融资成本的比较结果表明，私营独资企业的融资成本平均来说是最高的，而内资企业中国有控股企业和国有独资企业的融资成本则是最低的。

图4 2013年各类型企业利息支出与总负债之比

数据来源：根据《中国工业经济统计年鉴》有关数据计算

　　我们还测算了不同类型企业的投资-现金流敏感性指数。有一种理论认为如果企业获取外部融资成本很高的话，企业的就会更多的依赖于内部融资，从而表现为更高的投资对现金流的敏感性。测算结果表明，内资企业中，国有独资企业、国有绝对控股企业和国有参股企业是融资约束最低的三类企业，而私营企业和集体企业的融资约束程度平均而言最高的。相同条件下，融资成本低则企业效益就会更高；另外，如果资源配置不能在无约束条件下展开，资源配置的效率就会受到影响。

　　在上述统计性描述的基础上，我们可以形成两个推断。首先，效率和国有资本比重之间存在倒U型关系，所以国有混合所有制企业的效率在统计上高于国有独资企业和民营企业。其次，国有混合所有制企业的效率之所以高于民营企业，是因为市场势力和贷款优惠。进一步的计量分析验证了这两个猜想。而且我们的测算表明市场势力对国企效率贡献率达到14%。这些结论说明，在国有企业里面引入混合所有制成分是有益的，可以带来效率的提升。我们认为这种效率的改善主要来自于非国有经济成分所带来的公司治理上的改善和代理成本的下降。但是，这些结论也表明，国有混合所有制企业相对于民企的效率主要来自于两类企业所面临的非平等对待的制度性安排。最近新出台的两个文件并没有涉及到消除国有企业行政性垄断地位这一根本问题。在这样的一个既定的制度背景下，混合所有制成为民营企业间接进入行政性垄断行业的一个途径，即通过参股这些垄断性行业的国有企业寻求资源共享。

　　除了刚才的主要结论之外，我们还得到一些其他结果。首先，基于上市公司的进一步研究表明股权集中是有利于提高效率的，但非国有股权集中的效果更为明显。其次，员工持股可以提高国有控股和参股企业的效率，但如果进一步考虑非国有企业，这个结果就不再显著。我们推测，国有企业薪酬激励仍不完善，使得员工持股成为一种补充性的有效激励手段。

　　基于上述分析，我们提出了以下五个方面的政策建议：

　　第一，加快国有企业尤其是垄断性行业国有企业混合所有制改革的步伐。

　　第二，将国有企业分类改革思路与完善市场竞争环境相结合。这里的完善市场竞争环境实际上就是要让国有企业和非国有企业获得制度上的公平对待。

　　第三，加快国有企业的薪酬改革步伐，使薪酬成为激励的基础性手段。

　　第四，先进行市场化改革，再推行股权激励。在不打破现有垄断性行政性进入壁垒的基础上，推行股权激励可能会带来利益固化的问题。

　　第五，国有企业定位是最根本的问题。如果不解决问题的话，实际上分类改革，包括后面的完善市场竞争环境都没有一些可以操作的具体的思路。

　　以上就是我们报告的主要内容，谢谢！

　　第二单元:

　　与会的嘉宾发言选摘:

　　中国社会科学院研究员刘小玄:

　　2007年我曾经发表了一篇文章谈怎么样的股权达到最优效率的问题。如果我们泛泛的就整个国企来讲它的峰值是多少，它的拐点是多少，可能不是太准确，因为每个行业的差别特别大，密集型的、资本密集型的、垄断型的、竞争型的等等，都不一样。而总体合在一块做，准确度又不太好，这个企业经验拿到另外一个企业就行不通，所以不能一刀切，可能得具体分开行业做这个问题。但是这是值得做，也比较有意思的一个问题，就是什么时候它的效率是最优的，多大股权的比例是最优的。我的结论大体上是跟刘小鲁、聂辉华老师的结论近似的。

　　员工持股的激励作用怎么样，我觉得这个问题也是特别难以回答的问题。总体上来说员工持股的作用给人一种适合于比较小的企业、合作化程度比较高的企业，知识密集型的企业，可能效果更好。但是，在那些大规模的流水线的生产企业，如果员工持股，如果是平均持股，就起不到什么作用，因为大家都可以搭便车，最后这个股就跟拿工资差不多了。我觉得可能还需要从实践当中做更多的实际的考察，看实践当中哪些成功的例子，哪些失败的例子，可能效果好一点。

　　最后，涉及到国企的定位问题。报告最后提到了，我很赞成这个提法，国企改革一定要考虑到它的目标是什么？目标一定要明确，而且一定要单一的目标，不要想兼顾好几个目标。

　　北京大学经济学院平新乔教授:

　　今天报告里面谈到的几个问题我自己都碰到过，资金约束问题。把国企得到的优惠和资金配额优势，国企所有效率高，把这个贡献剔除掉了以后还有多少？刚才报告已经看到了，如果把市场势力拿掉，把市场结构里面比重拿掉，国企效率是大大下降的。

　　这也就说明了改革的最优程序，改革最优的次序，我们又回到80年代讨论的老问题，到底先改产权还是先改市场？可能还是先改市场。在这个情况下面，先推进公平竞争，比如说把国企的资金优惠，信贷配额去掉，把垄断方面势力给你做一点手术，让市场相对公平一点。

　　混改主要是让非国有企业进来，或者说同一个项目让非国有企业做，或者在企业股权当中增加非国有的比重。这样这种做法为什么可以降低市场势力？这是一个所有权结构问题，为什么所有权结构问题可以改善市场结构？可以降低市场里面垄断力量？可能提高市场里边的竞争化程度？这是一个理论问题，这个机制需要我们继续研究。

　　北京华远集团副总经理许惠龙:

　　我觉得混改还是要和大的国企改革放在一起，混改是国企改革的重点，事实上在国务院国发2015年54号文件出台之前，中财办刘贺主任在国家发改委召集一个会，他讲话的时候把混合经济界定成社会主义市场经济的微观基础，或者最重要的微观基础。这个就是讲到混改其实是真正这一轮国企改革的核心。中发20号文件，看来看去好像没有看出太多新鲜东西来，实际上文件讲了，稳健的作用或者改革目的里面都讲到2020年如何如何。混改真不是新鲜东西，1992、1993年就提到了。真正的大改革是在2020年之后，过去都是补课，没有太大的突破。

　　湖南省国资委规划发展处处长、人民大学企业与组织研究中心研究员王强：

　　在中国国有经济会长期存在，我们很多理论家说市场化就一定导致私有化，国有企业会退出，这个在理论上是可以探讨的，但是在现实上是很难做到的。我们就做一个反向，就是私有化掉，这个难度非常高。怎么私有化？如果都是给现有的私营企业，人民不答应，如果就是像俄罗斯那样平分，有很多难题。所以它就会存在，我们怎么把它搞好，我们怎么在市场化基础上下工夫，而不是天天讨论国有企业退出。

　　再一个，如果要私有化，如果这个一旦形成共识，国有资产就会面临分食和哄抢，这个往往都是在位的高管人员在意的，大家知道包装，我们把很差的企业包装的很好去上市，同时也可以把很好的国有企业包装的很差，让你廉价卖给我，这个是很难避免的。如果这个情况出现的话，原来正当的追求变成非正当的行为，原来正义变成非正义。

　　如果我们不能解释这个问题，我们就要回到一个重要的共识，就是我们要在保持国有经济长期存在的条件下来研究怎么做好国有企业，做好国有经济，怎么实现国有企业和市场化的有机结合，怎么和民营资本之间平等竞争和有效合作。这就是我们要研究的一些问题。如果这样谈就好得出结论了。在我看来，混合所有制改革是紧贴了现实的重点、热点、痛点，研究这个问题很有价值。

　　我认为现在国有经济改革到了最高层面，这是最需要关注而且是国有经济体制改革现在的关键的突破口。我有一个观点就是四个分开，政资分开、资资分开（金融国有资本和实业资本分开），监监分开（出资人监管和政府监管分开），资代分开（委托人和代理人权利分开），这四个做到了，国有企业全面系统化改革就完成了。构建现代国家治理能力和治理体系就是四个现代，现代政府制度，现代市场制度，现代企业制度，现代国资监管制度，现在的焦点在于现代国资监管制度构建上，如果这个做到了，我们混改就会更加专项，更加价值取向的推动，效果会更好。

　　长丰投资开发公司总经理戚智勇：

　　发自内心的讲，确确实实这次国企改革的制度对我们基层操作来说有点失望，而且确实像报告说的只能通过混改一个途径，别的找不到太多途径。尤其是以下几点感触深刻：第一，现在我们搞改革确实是如履薄冰的改革。第二，在公平环境创造方面，能不能引入负面清单，鼓励企业试错。第三，员工薪酬和员工持股的设计不足。第四，要明确国企定位问题。最后，我们现在最担心的就是关于利益输送、转移支付这些扣帽子问题，这是在一线的经营者最担心的。

　　第三单元:

　　国家发展与战略研究元副院长 聂辉华教授：

　　感谢各位专家提了很多很好的意见，有些问题我们也没有想过，受益匪浅。

　　我补充两点，刚才有几个专家都谈到了国企定位问题，这个问题背后是什么呢？我认为国企改革最大障碍是没有在政治经济学理论上取得突破。一说到国企，现在官方第一句话还是国有企业是执政基础，是经济基础，你这么一定义的话，一个大大的帽子就扣下来了，你怎么敢随便动呢？这是最大的红线。但是，这里面有很多问题是可以讨论的。我们无产阶级或者工人阶级执政跟公有制基础是什么关系？无产阶级执政跟国有经济是什么关系？无产阶级执政跟国有企业或者国有资本又是什么关系？这其实是不同的概念。我们肯定是需要一个公有制基础，但是是否一定需要一个足够强大到占60-70%份额的国有企业呢？这个是不一样的，但没有人讨论这个问题，而这正是政治经济学需要讨论的。所以学术界在这方面本来应该有所创新和探索，但是我们失去了创新的勇气和道德责任，我觉得这是有问题的。

　　第二个问题，前几天大家可能注意到了中央深改组刚刚通过一个文件，关于国企功能和分类的指导意见。这个文件我也很想看到，但是现在一直看不到。这个问题我觉得很重要，这次改革亮点是分类改革，分类公益类和商业类，但是怎么分类？把所有涉及国民经济命脉的行业，包括军工，都分到商业类，这个我很纳闷。现在国有绝对控股或者控股的都要求是掌握国民经济命脉的关键领域和重要行业，到底什么是关系国民经济命脉的关键领域和重要行业，你能不能给我一个负面清单？能不能细化一点？让大家改革的时候有一个目标，现在没有，就是笼统说关系国民经济命脉的关键领域和重要行业，这是什么东西呢？原来我们说电力行业是天然垄断行业，但实际有发、输、配、售四个环节，只有输电环节是天然垄断的。你不能说什么东西都是关系国民经济命脉的。对于地方来讲，我发现政府比较积极，说你们多去试，多闯，但是党委文件是越来越紧了，这个方面我不多说了。所以还是需要体制保障，怎么发挥地方实践的积极性，又发挥中央顶层设计的优势，这是很重要的问题，负面清单是一个很好的思路。

　　国家发展与战略研究院研究员 刘小鲁副教授：

　　各位专家的观点给我很大启发，因时间关系，我这里就几个关键问题进行回应。

　　首先是融资约束的贡献率问题。它对生产率的贡献率不到1%，所以市场势力更加重要。

　　第二个问题是如何理解上市公司国有股权集中的影响。效率与国有资本比例的倒U型关系是基于规模以上的所有工业企业得出的，股权集中度的结论则基于上市公司得到的。达到上市资格，企业规模、财务状况和绩效都要符合一定要求，因此上市公司是比较特殊的一类企业。

　　第三，民营企业为什么参与这样的混改？会不会有寻租的动机？我认为这是一个很好的视角，如果不打破行政性垄断壁垒，很难说民企参与混改的动机与获取行政性垄断资源无关。

　　第四，所有权和市场势力之间是否存在一定关系？这里我有一个猜想，或许是因为在竞争性领域中更容易推进混改，而在行政性垄断领域则比较困难，民企参股比例也会受到限制，所以从统计上表现为国企比例与市场势力的正相关。

　　最后一个问题，我们的样本选择和数据问题。据我个人了解，工业企业数据调查的层次应该是基于生产单元。另外，从数据可得性来说，工业企业微观数据获取是比较容易的。如果想分析其他行业，上市公司是一个可以利用的数据来源，我们在报告中也有所反映。但上市公司样本具有特殊性。