国务院新政解决“黑户” 超生等人群可补登户口

　　导读：国务院办公厅发布《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，要求依法为无户口人员登记常住户口，这将解决1300万“黑户”的户口登记问题。该文件提出禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件，此前地方将计划生育政策与落户捆绑的做法不在少数。无户口人员办理户口登记后，将依法享有教育、社保等合法权益。

　　正在读研究生的张云（化名），至今忘不了做“黑户”时的心理阴影。

　　张云告诉21世纪经济报道记者，因当时父母离异，刚出生的她没办法名正言顺落户，便假借邻居孩子之名。然而，等到她15岁时才发现，她和邻居家的女儿一直都是共用同一个户口。

　　一纸户口，让邻里之间为户口归谁闹了近20年，而且这期间张云和母亲的交流只有吵架，两人几乎断绝了联系。这样的悲剧同样发生在张云家族里，超生的表妹被送人、托人寄养等以各种方式寄居在别家名下，直到初中毕业托人落户后，才敢在15年后与父母相认。

　　张云曾是中国1300万“黑户”中的一员，不过，困扰这个群体的户口登记问题即将得以解决。

　　1月14日，国务院办公厅发布《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》（以下简称《意见》），要求依法为无户口人员登记常住户口。

　　超生等八类人群可补登户口

　　刚出台的《意见》提出，要进一步完善户口登记政策，禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件；加强户口登记管理，全面解决无户口人员登记户口问题，切实保障每个公民依法登记一个常住户口，努力实现全国户口和公民身份号码准确性、唯一性、权威性的目标。

　　“这个政策还是超乎社会预料的，出台得很及时。”中国社科院人口所助理研究员程杰对21世纪经济报道分析，之所以现在推出，一方面是配合户籍改革和新型城镇化建设，另一方面也是与当下人口政策调整，尤其是全面两孩政策放开有关。

　　第六次全国人口普查发现，到2010年全国没有户口的人口数量超过1300万，占全国总人口的1%。由于没有户籍资料，没有户口卡（常住人口登记卡），也通常没有身份证，这些人被称为“黑户”。

　　公安部等五部委就《意见》解读称，去年以来，通过系统梳理各地户口登记政策，排查出造成无户口问题的八大原因：不符合计划生育政策，未办理《出生医学证明》，未办理收养手续的事实收养，被宣告失踪或死亡后户口被注销，农村地区因婚嫁被注销原籍户口，户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口，我国公民与外国人、无国籍人非婚生育的无户口人员，其他无户口人员。

　　在上述原因中，不符合计划生育政策所导致的“黑户”占绝大多数。

　　国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远通过2014年7-8月的调查发现，不符合政策超生型、没有主动上户口、未婚生育、毕业迁移证丢失是导致“黑户”产生的主要原因，分别占60%、15%、10%、15%的比重。

　　为此，《意见》分类提出了针对措施，其中对相当数量的政策外生育、非婚生育的无户口人员，凭《出生医学证明》和父母一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明，即可随父随母申请办理落户。

　　对一些未办理收养手续的事实收养无户口人员，凭《收养登记证》或者事实收养公证书、收养人居民户口簿，即可办理落户等。

　　而针对第八类“其他无户口人员”登记户口的措施，公安部等部委解释说，这是一条兜底性条款，即对其他原因造成的无户口人员，其都可按照《意见》经申请核实后办理户口登记。截至目前，全国公安机关共为1000余万无户口人员办理了户口登记。

　　“但是，由于一些地方和部门还存在政策性障碍等因素，部分公民无户口的问题仍然比较突出，不利于保护公民合法权益，并直接影响国家新型户籍制度的建立完善。”《意见》强调说，今后要全面解决无户口人员登记户口问题。

　　万海远在15个省区对1928个有效“黑户”个体的调研显示，“黑户”现象非常普遍，农村几乎每个村都有“黑户”存在，如江西名口镇的每个村庄都有1%-2%的人从来没有上过户口。

　　据悉，下一步公安部将首先摸清底数，并制定具体实施办法，同时凡是与《意见》规定不一致的，该修改的修改，该废止的废止。

　　与计划生育政策脱钩

　　去年12月9日召开的深改组第十九次会议奠定了《意见》的总基调，提出要完善户口登记政策，把计划生育等政策与户口登记脱钩。

　　此次《意见》亦提出，要坚持综合配套，将解决无户口人员登记户口问题，与健全完善计划生育、收养登记、流浪乞讨救助、国籍管理等相关领域的政策统筹考虑、协同推进。

　　上世纪80年代，我国就有出台相关政策文件，明确禁止将政策外生育与落户挂钩。1988年印发的《关于加强出生登记工作的通知》要求，“任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规，对未办理独生子女证、没施行节育手术、超计划生育婴儿的人，以及早婚、非婚生育婴儿的人，应当给予批评教育直至进行行政处罚和经济处罚，但对婴儿都应当给予落户。”

　　据21世纪经济报道了解，在地方执行中，将计划生育政策与落户、入学、低保等捆绑并非少数。

　　一位四川籍农民工向21世纪经济报道表示，由于女方是早婚生育，他刚满周岁的孩子现在仍未落户。据万海远当时调研估测，全国计划生育政策外的超生、未婚生育型“黑户”人口，至少分别有650万、130万。

　　之所以存在地方“土政策”，这与当时计划生育管控严格有很大关系。因为按照政策规定，即使是计划生育政策外超生、非婚生育等情况，本应采取罚款等事后手段，但都应予以户口登记的权利，不可做类似前置条件限制。

　　此次《意见》特别明确两条不可逾越的“红线”，其中一条就是：禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件。公安部等五部委对此解释说，这是对政府行为明确了“高压线”，畅通了户口登记的渠道，使户口登记回归本来职能。

　　国家卫计委基层指导司司长杨文庄近日表示，下一步国家卫计委将根据刚刚通过的《意见》精神，继续指导地方卫生计生部门把计划生育政策与户口登记脱钩，配合有关部门做好相关工作。

　　其中，对不符合法律法规规定生育的公民，由各地依法妥善处理。无户口人员办理户口登记后，均可根据自身情况，按照政策规定参加并享受相应的卫生和计划生育服务。

　　同时，按照户口所享有的基本权利，无户口人员办理户口登记后，将依法享有教育、社保等合法权益。