2010年第六次人口普查显示，全国约有1300万人没有户口，也就是俗称的“黑户”。考虑到有一部分黑户囿于种种原因未被统计在内，事实上的黑户可能数量更多。超过1%的人口没有户口，这既是世界人口史上少见的怪事，也成为中国社会发展一个重要的不公平、不稳定因素，阻碍着城镇化的健康发展。
从去年底开始，中央严令要无条件解决无户口人员户口登记问题。过去存在很多年、看似无解的黑户问题有望在数月之内得到解决。这背后，由国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远等人完成的黑户调查报告功不可没，直接推动了政策的出台。但由于社会抚养费仍是阻碍无条件解决黑户问题的拦路虎，以及个别大城市惧怕人口压力等原因，彻底解决黑户问题还面临不小的难题。
第一财经为此专访了万海远，听他讲述黑户的成因、黑户们不为人知的困苦境况以及解决黑户问题需要克服的难点。
黑户大多数是计划生育导致
第一财经：不久前国家卫计委官员在新闻发布会上表示，第六次人口普查所发现的1300万黑户绝大部分已经解决，并且黑户因为计划生育因素没有落户的很少。您曾经做过关于黑户问题的详细调查，事实到底是怎样呢?
万海远：首先从黑户成因上看，根据我们的调研，黑户当中因为计划生育因素导致的超过60%，其中50.8%和10.1%是超生和未婚生育。其次从数量上看，目前全国的黑户数量仍然比较庞大，甚至超过很多小国的总人口。
2010年，第六次全国人口普查暴露出来的黑户总量是1300万。当然，根据不同的衡量标准也有不同估计认为总量可能在1500万到1700万之间。在过去几年中，确实有不少补登记上的，但也有新增的。黑户总量是个动态的数据，有进有出。
根据不同的定义，进的甚至有可能还更多。你看国务院印发的《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，提到黑户人群总共有八类，其中第一类就是不符合计划生育政策的无户口人员，这也说明，在目前的黑户中，计划生育导致的黑户仍然是主要来源。当然，其他原因导致的黑户现象也很重要。这次由国务院层面出台文件，凸显了高层对解决黑户问题的重视程度和决心之大，中央花费这么大力气来解决黑户问题，说明这个问题已经比较严重了，也跟不上当前的经济社会和政策形势。在我国人口老龄化加速和劳动人口增速放缓的背景下，调整人口政策、加快无户籍人口登记势在必行。尤其是，无户籍人员的生活普遍困难，中央在注意到这一点后，就直接导致了对无户口人员再登记政策的迅速出台
第一财经：全国1%的人口是黑户，这个确实是很严重。黑户的问题由来已久了，国家也三令五申要解决，但是一直很难推进。您分析是什么原因导致黑户问题难以解决呢?
万海远：国家确实一直很想解决这个问题。过去为什么没有解决，一方面有关部门确实有些投鼠忌器，不敢解决。黑户大部分是计划生育导致，要么是超生，要么是未婚先孕。计划生育是基本国策，像一条红线，你要解决黑户问题就可能会碰触到这条红线，有关部门也确实怕碰这个事情。在我国，管理户籍本来只是公安或派出所的事情，但是在具体工作过程中，就涉及到很多部门，诸如计生办、民政局、人社局等，甚至连教育部门都与之紧密相关，所以在地方的实践中，也存在部门间的配合与协调问题。这也就是为什么，这次关于无户口人员登记的文件先是中央深改组讨论和国务院发文，而不是在部委出台指导意见。
另一方面，从财政上说，一些地方政府也没有底气去解决。因为过去对于到底有多少黑户，他们的生存状况如何，财政需要多少资金确实是没有底。因为解决黑户问题，并不只是大家想象的登个记这么简单，还有相应的一系列福利，比如教育补贴、失业保险、低保和医保等等，这个确实是需要相当的资金投入的。
还有一个是，从黑户的地区分布看，西部地区黑户人口数量更多，但是西部财力相对有限，解决黑户问题财政压力更大。即使中央可以统筹一部分资金，但是对经济不发达地区来说，依然有很大的压力。上周我们去西部一个市做调研就碰到这样的问题。政府工作人员的工资都发不出来，哪里在瞬间拿出这么大规模的资金来一次性解决黑户问题?
我们的调研报告出来之后，对黑户的规模、分布及人群特征有了基本了解，大概匡算了一下，财政也还能负担，所以等于是政府的后顾之忧减轻了。其实中央这几年对黑户问题十分重视，解决问题的决心也很大。在有了国家和相关部门的重视后，我们的报告等于是临门一脚，推动了这个事情更加快速、更有力度地解决而已。
在依法治国的背景下，中央更加重视对公民个人权利的保护，登记入户作为公民的基本权利，也就自然而然地得到重视和解决。在国务院的这个文件出台后，也有个别人提出质疑，说现在无条件就能登记，这对以前超生交过罚款的人是不是一种新的不公平。我想这是两个逻辑，是性质完全不同的两件事，入户登记是基本的人权层面，而违反政策只是一般的错误层面，再说一个人总不能把过去犯过的错来作为今天再去犯错的理由吧。
被社会“遗忘”的黑户们
第一财经：你们的报告首次反应了黑户的真实生存状况，让全社会、政府都看到了解决黑户问题的迫切性。您当初是如何决定要做这样一个调研的?
万海远：我本来是做收入分配研究的。研究中发现，对于城乡居民的收入差距有高估的地方，也有低估的地方，但更多的是低估。原因就在于大量低收入群体本身就是黑户，在抽样调查中，这些黑户因为没有户口，因此很难被抽中，这就导致了收入差距程度有被低估的问题。
从这个研究我发现，黑户中的特困群体属于低收入者，他们的生存特别艰难。当时发现问题挺严重的，就想做有关调查。但是因为这个调查难度特别大，很难通过正规渠道找到黑户的研究样本，就搁置了。后来我们做7000多万贫困人口脱贫的研究，再次意识到黑户中特困群体的艰难状况，要到2020年前彻底解决现有的贫困现象，就必须不能忽略这部分群体，于是确定要花大力气做这个黑户研究。
2014年七八月间，我们专门在云南、广西、河南、广东、江西等地进行了21天的田野调查，通过统计局获得了一部分黑户样本，再通过“滚雪球”的方式，最终获得了分布在全国15个省(自治区)的1928个有效黑户个体。
第一财经：作为弱势群体的黑户，他们的生存状况到底是怎样的?根据您的调研，没有户口，怎样影响着他们的生活?
万海远：我们知道，在中国，户口不仅仅是个身份证明，还有一系列的最基本权利附着在它上面。根据我们的调研，黑户主要分布在农村贫困地区，女性占多数，受教育程度较低，心理健康普遍比较差，生存状况也很糟糕。跟其他为社会所共知的脆弱人群相比，黑户们通常不为大家所了解。他们隐匿在社会的某个角落，公众也无法感知到这部分群体的存在。他们无法上学，无法享受到低保，不能到正规医院看病，甚至不可能获得一份像样的工作。
从形成原因看，黑户主要是由于超生、未婚生育、户口迁移中丢失、没有主动登记等原因造成的。除了农村贫困地区外，流浪在城郊的黑户群体也很值得关注。
由于多年来“超生罚款”与“新生儿落户”捆绑成为通行的政策，大量的新生儿没有户口。据调查，华东一些省市的社会抚养费征收率略高于70%，也就是说大约还有30%的超生人群未缴纳社会抚养费而不能落户。在一些偏远省份，社会抚养费征收率更低，黑户比例更大。
由于不能办理户口，这导致有一些未缴纳罚款的超生儿、非婚生育或早婚早育未办证的孩子被送给他人，或者流入到网络送婴、卖婴的人贩子手里。甚至有些“黑户”孩子被拐走后，父母也不报案，因为纵然孩子要回来了，计生委罚款要钱的可能性更大，所以干脆就不报案了。在未来，这些儿童则相当程度地流落到城郊地区，因为这里的管理水平不如城市，而且黑市交易相对活跃，因此成为黑户儿童的常态生存地。
到目前，第一批因为计划生育不能落户的黑户孩子大都成年，甚至开始有了黑二代。在中国经济增长和人口流动管制放松的前提下，这些黑二代也在很大程度上流动到了城市地区，成为建筑工地、餐馆或煤矿的工人。虽然工作条件恶劣，但是在这里干活能拿工资而且不需要身份证。而对于那些缺乏工作能力或者没有工作意愿的黑户，则倾向于滞留在城市并成为“流浪群体”。根据民政部门的一项统计，在城市流浪人员中，约有20%是属于没有户籍的黑户群体。
由于长期被排斥在主流社会之外，黑户群体普遍收入较低，就业稳定性差，没有归属感，容易产生报复社会心理，成为社会不稳定的潜在来源。可以说，由户籍改革滞后和社会管理缺陷造成的黑户问题，是一个具有中国特色的社会问题，这已成为困扰经济增长和社会发展的重要因素。
为黑户落户设置障碍将被严查
第一财经：这次中央解决黑户问题的决心很大，从国务院印发的《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》看，措辞也是非常严厉。但是我们从基层了解到的情况是，不少超生人员，尤其是公职人员，因为担心上户口可能会暴露，最后会被追缴社会抚养费或者甚至被开除公职，所以不敢去落户。如果计生处罚跟上户口不完全脱钩，可能黑户问题也没办法彻底解决。
万海远：是的，这次中央解决黑户问题的力度前所未有。去年12月9号中央全面深化改革领导小组第十九次会议提出要全面解决黑户问题;去年12月31日，国务院办公厅就发布《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》,提出要无条件解决无户口人员登记户口的问题。最后还特别强调，凡以前文件规定与本意见规定不一致的，按本意见规定执行。这个意思是很清楚的，以前有过任何跟这个意见不一致的，比如说某种情况不允许上户口，类似的规定一律要让步于这个意见。
你说的情况我也听说到。现在全面两孩政策刚落地不久，有些部门还在观望，有些政策还在处于不太明确的阶段，我觉得算是一个比较混沌的状态。这也是正常的，因为政策的调整和改变是渐进的。但是，登记上户口和违反生育政策这是两个概念，不应该混成一件事。无户口人员应该积极主动地去登记落户，这是法定的基本权利，任何措施或规定都不能以否定公民登记入户作为前提，这当然也包括社会抚养费。
我们在贵州、海南调研，发现无户口人员落户工作执行地很好。一方面中央文件力度很大，基层不敢公开对抗中央的文件;另一方面，老百姓主动登记户口的意愿也还是比较强。
第一财经：我们调研发现，在一些人口压力比较大的大城市，给黑户落户工作做得并不好。有的现在还在强调，如果不交社会抚养费，就不给超生的孩子落户。这可能也是解决黑户问题的一个阻力。
万海远：这次中央解决黑户问题的意愿和决心很大，真是动真格的了。不管是什么地方，都不能以任何理由阻碍给无户口人员落户。这个文件中都已经写得非常清楚了。而且这次中央成立了8个部委联合组成的督导组。任何给黑户落户设置前提条件的，群众发现后可以举报。督导组应该会对这些问题进行处理，确保能够在最快的时间内彻底解决无户口人员的再登记问题。
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