财税改革需从国家治理的视野出发

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员 杨志勇

　　3月7日，财政部楼继伟部长围绕“财政工作和财税改革”回答了中外记者的提问。记者会涉及面广，对社会各界广泛关注的挑战多多的财政工作与财税改革问题作了回应。财税改革难度大，已有一定进展，但仍需努力。财政工作千头万绪，在财政收入增长率潜力下降的背景下，财政工作仍应按照国家治理的要求开展而不能松懈，并注意风险的防范。

　　楼继伟在回答记者提问时阐述了对财税改革的看法。的确，财税改革任务艰巨，财税改革的进展不仅仅要靠财政部门的努力，财税改革是综合改革，需要其他部门的共同努力。预算改革取得了明显成效；税制改革也有一定进展，但距离预期有差距；中央和地方财政关系改革较为滞后，这与事权划分尚未到位有关。纵然有各种各样的原因，符合全面深化改革要求的目标，认定的目标，就应该努力创造条件去实现。即使是到2020年基本建立现代财政制度，财税改革的任务仍然非常艰巨。

　　预算改革看似进展最快。预算法修正，相关的预算管理制度也陆续出台，地方债发行正式启动，财政拨款“三公经费”的公开，等等，都是预算改革的突出成就。但是，这与建立“全面规范、公开透明”的现代预算制度仍有不小的差距。政府收支分类是财政透明度提高的重要基础。按照经济分类的政府支出数据仍然是缺失的。这个短板亟待补上。功能分类的预算支出按要求编制，但是公众可能需要更多的背景资料，才可能真正理解数据背后的逻辑。这显然需要政府信息公开制度的进一步完善。保密法如何做到法无明令禁止公开就应公开，还需假以时日。财政收支数据充分公开之后，要让社会各界能够毫无障碍地对这些数据评头论足，舆论监督等环境还需要进一步完善。预算改革与政治改革关联度大，决定了预算改革很可能要伴随全面深化改革的全过程。只要方向正确，沿着公开透明的方向，逐步做到全面规范，预算改革的任务终将完成。

　　楼继伟在回答提问时承认税制改革进展低于预期，特别是提及“营改增”试点全覆盖本来是力争在2015年完成，但现在拖到2016年5月1日。实际上，“营改增”进程放慢是有特殊原因的。“营改增”本来是增值税制完善的一部分，但这项改革同时承担了减税的任务。2015年的财政收入增速下滑，财政收入形势不足以支撑改革的进行，延后改革是可以理解的。而且，就是时至今日，具体改革方案的设计仍然非常重要。既要让行业税负不上升，也要让增值税形成完整的征管链条，对税制设计提出了很高的要求。增值税的全覆盖体现了改革的勇气，但对应的专业储备一点也不可掉以轻心。新旧税制的衔接，纳税人负担的可能变化，行业税负的均衡，等等，均需要在方案中得到充分的体现。

　　个税改革是一个老问题。工资薪金所得减除费用标准（免征额）的提高一直有社会诉求。让个税更公平，仅仅提高免征额是不够的。个税应更具个性化，才能凸显其公平作用。这就要求改革综合与分类改革的进程。让更具个性化的养老、教育等专项扣除在个税征管中得到充分的考虑。楼继伟部长的答问也说明了这一点。但是，个税综合制改革的实施不可避免地要健全个人收入和财产信息处理系统，这是前所未有的事，也说明财税改革的综合性。

　　中央和地方财政关系的改革难度更大。事权划分是一个与财政关系密切的问题，但不仅仅是财政问题。它是行政管理体制改革乃至政治体制改革的的重要内容。财政部门的努力可以在一定程度上推动改革的进展，改革的完成需要其他部门的共同努力，需要顶层设计方案的推动。但不管怎么说，改革的大方向是明确的，改革方案要接地气，就要调动中央和地方两个积极性，大国财政不可能将所有一切都集中在中央。营改增提出了地方税系的构建难题。税制改革尚未完成，房地产税改革尚未到位，这就决定了中央和地方财政收入的划分只能另辟蹊径。现行条件下，地方税收收入除了主要依靠增值税和消费税的中央和地方共享，没有别的更好路径可供选择。

　　实际上，财税改革除了三大任务之外，还有其他许许多多的事要做。财税改革的评价，不宜简单地以任务是否完成来作为标准，而要综合考察改革的进展，并确定所进行的改革与目标任务的相关性，才能作出总体判断。

　　财政工作千头万绪。记者会上所述的国有银行不良贷款、劳动合同法、社会保障等诸多问题，都和财政工作有关。国有银行，甚至是非国有银行，只要足够重要，不良贷款问题的解决最后都可能要借助于财政的力量。这正应了所有金融问题最终都是财政问题的说法。

　　从楼继伟部长的记者会上可以看到，2016年财政工作任务仍然相当艰巨，但是，财政收入潜在增长率在今后一个时期都有下降的趋势。在这样的背景之中，提高财政赤字率就不可避免。2016年财政赤字率提高到3%。这符合社会预期，但与此同时，财政风险问题就不能不加以考虑。楼继伟部长在会上从多个方面说明了债务风险的控制问题。有赤字，就必然有债务；有债务，就可能有债务风险。财政赤字率相对较低，债务率也不是很高，这是赤字率可以提升的基础。负债形成良好的资产，而不是用于消费，这也是债务风险控制之所以可能的重要保障。

　　赤字率和债务率实际上只是判断债务风险的参考指标。现实中不乏两个指标高但经济状况良好的案例。参考一些国家的做法，并立足中国国情，选择适合自己的风险控制指标，才能做好债务风险防范工作。赤字率和债务率空间的大小，要以财政的可持续性为重要判断依据。只要财政是可持续的，短期和中长期都是健康的，那么债务风险就是可控的。

　　理性的政府不可能无限度减税。财政赤字率的提高，为减税提供了更大的空间。当下，减税是提升市场活力的重要举措。增值税的全覆盖，会减少数千亿的税收收入，但企业的总体税负将大幅度下降。在企业经营遇到困难时期，这也是政府与企业共渡难关的充分体现。在财政收入形势仍然严峻的背景下，国家治理的任务却不能减少。为此，需要进一步优化财政支出有结构，让更多的支出保证基本公共服务和重点民生支出。财政支出应符合公共政策目标的要求。精准扶贫是脱贫攻坚工程的需要，无疑需要财政支出的保障。供给侧结构性改革是当前改革的重要任务，改革的推行，可能导致部分工人的转岗就业，这也需要财政支出予以有力的支持。

　　财政是国家治理的基础和重要支柱。财政工作不只是财政部门的工作，财税改革也不是财税部门的改革。牵涉面广的财政工作和财税改革，需要从国家治理的视野，发挥政府不同部门的合力，同时借助市场和社会的力量，才可能将工作做好，让改革顺利进行。