新国资平台公司即将出水 资本来自存量划拨

　　记者 王雅洁

　　新一轮的国有资本投资、运营公司改组组建工作，步伐正在加快。经济观察报独家获悉，一个全新的国有资本运作平台，即将正式露面。

　　作为新一轮国资国企改革中的重头戏之一，继国有资本投资、运营公司（以下简称两类公司）中央企业层面（中粮、国投、国新、诚通）的改组试点启动之后，两类公司的新设组建工作也随之推进。

　　一位国资人士对经济观察报记者表示：“在目前的改革大环境下，逻辑上来讲，要首先把改组弄清楚，剩下的便是组建。”

　　2015年9月，“改组组建国有投资、运营公司”被写入国企改革的顶层方案——《关于深化国有企业改革的指导意见》中；作为顶层方案的配套文件，11月4日国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，要求改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。同时，在央企“四项试点”与十项改革中，两类公司的改革亦被重点圈出。

　　这一次的组建，与上世纪末主要采用的增量新建方式不同，首先涉及的极有可能是存量资本。国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明认为，符合商业类、此前国企改革改得较为彻底的、资本流动性比较强等特征的国有企业，相对容易进入存量划拨的范畴中。

　　目前，专门针对两类公司的顶层设计意见尚未出台，经济观察报了解到，基于“国有资本布局调整”这一核心，正在组建过程中的上述国有资本运作平台公司，其功能定位与义务范围上可能并不局限于单纯地处置不良资产。

　　下一步，国资委研究中心处长王绛表示，改组、组建国有资本投资公司时，资产划转方式涉及到的税务问题未来有必要展开认真研究。

　　方式：划拨存量

　　正在组建过程中一家全新的国有资本运作平台，很可能将从国有资本的存量库存中汲取营养，而不是通过直接注资组建的增量模式来完成组建。

　　在袁东明看来，以前类似的平台公司，有的省份是以出资人身份对划入的企业履行部分权利，如资产收益权、财务监管权、资产重组和变现建议权。目前改组、组建两类公司的方向，将在上述权利的基础上更多地放权，进行改革与优化。

　　从功能定位的角度来看，早前成立并在现阶段开展新一轮试点的诚通，功能定位上的确是处置不良资产的平台。但是，随着改革的发展，最新一轮两类公司的改组、组建将完全不是“处置不良资产”这一点。袁东明认为，不同的国有资本投资、运作平台，其功能定位会进一步细化，例如有的去应对不良国有资产，而有的便可以去运营好的资产，这些都未尝不可。

　　袁东明说：“未来不同的两类公司可以有不同的定位、不同的授权。通过一事一议，通过章程，通过规制，能够细致规定国有资本投资、运营公司的规则”。

　　两类公司的发展前景，也不一定局限于单纯地运营，或者单纯地投资。正如国新在发展过程中，自己探索出了一条与国家外汇管理局合作，除了国有资本运营管理，还屡屡尝试海外投资业务的道路。在王绛看来，未来新组建的国有资本运作平台，如果时机合适，也可以“尝试”国新的这种做法。

　　那么，究竟哪部分存量资本放进新平台比较合适？袁东明认为，可以划拨商业类企业股权。而且，如果到了实际操作那一步，有几个因素需要考量，其中包括是否是商业类企业，是否国企改革较为彻底，而且资本流动性相对较强。如果符合这些特征，便能考虑纳入划拨范畴。

　　为什么要通过上述划拨存量的方式来推动新一轮两类公司的改革？这一点可以从上世纪80年代后期的实践中进行对比，寻找符合如今情势的改革路径。

　　20世纪80年代后期，国有企业改革已经从起步阶段的放权让利进入承包经营责任制、资产经营责任制以及股份制的多种路径的探索阶段，但无论采取何种方式都避不开一个问题，就是企业的国有资产由谁管理的问题。

　　当时的国有资产产权经营机构，由若干个国有资产经营公司构成。由国有资产管理机构授权，作为国有资产产权运营主体，负责国家投入企业的国有资产经营。国有资产经营公司具有法人资格，是企业的股东。其主要职能是制定国有资产经营计划和目标；监督管理国有企业的经营；代表政府对国有资产参股或控股的企业行使股权；拥有投资能力和产权运作能力；在价值上使国有资产保值增值。

　　袁东明表示，当时地方上成立的很多平台，包括国新在内，存量动不了，只能靠增量走。比如成立某一个国有资本运作平台时，划拨了一些企业股权到平台上来，实现平台代持股权，为了有足够权利处置其所持有的这部分股权，只能靠增量，包括国有资本经营预算、财政资金、借贷等增量投资的方式，获得处置权，便可以灵活运营了，想投哪个领域，从哪个领域退出，拥有了自由度。

　　值得注意的一个现象是，上世纪90年代期间，国内涌现出很多国有资本运营公司，但并不是很成功。

　　袁东明分析道，造成上述“不是很成功”的原因包括，比如先有儿子，后有老子，儿子行政级别比老子高，老子只能运行增量，不能运行存量。其次，划拨过来的国有资产，缺乏流动性，不可能大规模资本运作，加上底下实体企业改革不到位，即便上市公司股权可以通过资本市场定价来体现，但是非上市公司股权值多少钱并不清楚。这些因素都限制了当时的存量调整。现在随着改革的推动，不能再重复上述问题，新一轮的两类公司改革就是要从“存量”下手，要对存量进行调整。

　　国资委研究中心许保利亦曾在《改革国有资产监管体制重在实现三个转变》一文中认为，在目前的中央企业中，能够改组为国有资本投资公司的只能是少部分，更多的中央企业应该是撤销集团公司，将旗下企业的国有股权划到已组建的国有资本投资公司持有。同国有资本运营公司一样，国有资本投资公司应按行业设置若干国有股权管理部门，每个部门管理同类企业的国有股权。

　　探路：地方小跑

　　日前，国资委已经向诚通集团、国新公司2户企业划转了部分上市公司股权，指导企业开展国有资本运营工作。2016年，国资委将选择3~5户企业开展国有资本投资公司试点，推进诚通集团、国新公司改组为国有资本运营公司工作。

　　当央企正在逐步探索两类公司改组、组建的可行路径时，相比之下，地方层面的改建工作已经“小步快跑”。

　　经济观察报获悉，上世纪90年代率先进行国有资本运营平台试水的上海、深圳等地，在这一轮的国资国企改革过程中，同样走在了前面。

　　国务院发展研究中心2014年的调研情况显示，早在2007年，为了达成从国有资产运营向国有资本运营转变的目的，申龙和大盛两家国有投资公司合并，新设成立上海国盛集团，主要承担三项职能：一是对划入企业的管理，包括上海建材、蔬菜公司、上海佳华、长江计算机；二是对战略性新兴产业进行投资，包括对中国商用飞机、中航民用航空的股权投资；三是承担改革过程中的政府交办任务，如不良资产处置、国企重组等。

　　此外，上海国盛还开展了一些市场化的财务性投资，如投资上海医药、一些基础设施项目等。目前，上海国盛正在从国有资产运营平台向国有资本运营平台转变，逐步剥离实业资产，仅持有股权资产，进行国有股权管理和运营。

　　除了上海，重庆也早就针对两类公司的新设组建进行过探索。2004年，为了处置市属企业的不良债务，重庆渝富集团成立。随着改革的探索，目前，渝富集团已经逐渐从以处置不良债务为主发展到兼具三大功能：一是以市场化方式打包处置包括金融类企业在内的国有不良债务和资产重组；二是通过土地收储向破产和搬迁企业提供周转资金；三是对地方金融类、工商类国企进行战略性投资，优化国有经济布局。

　　现在，已初步具有国有资本投资运营公司的基本构架的渝富集团，未来将发展成为一个集银行、证券、担保、信托、租赁等金融功能为一体的金融控股集团。

　　透过上述案例，袁东明建议，央企两类公司的组建，也可以从新建金融性投资运营公司入手，即通过划转国有企业集团母公司所持国有股权及相关资产、政府注资等方式，新设组建金融性投资运营公司，同时撤销部分集团母公司。新设组建方式有利于公司在一开始就能形成相对合理的资产组合。从公平竞争的角度，该资产组合不应只限于一个行业，以避免形成行业垄断和过多关联交易。从投资角度，该资产组合又不宜跨度过大，投资领域要适度集中。新设组建方式可在一开始就摆脱改组方式中遇到的“以谁为主”的难题，但设立过程会较复杂。

　　在最近两年，山东省在两类公司的组建探索上也有创新。据了解，山东省的思路是，两类公司坚持市场导向强化业务运营，国有资本投资公司除省委、省政府确定的战略性产业、安排的重大战略任务和项目外，均自主决策进退的产业和领域，通过资本纽带，通过投资导向、结构调整和资本运营，向自身优势产业、行业和领域聚集。国有资本运营公司则强化资本运营能力，通过资本进退，构建“股权投资——股权管理——股权经营”的业务模式。

　　从运营情况看，山东省的试点企业均立足原有的业务优势和板块，加大了金融、信托等银行及非银行业务领域投入。其中，山东国投在金融领域更多地侧重于通过投融资业务，资本运营、资产管理、产权交易等核心业务运作，促进国有资产资本化和证券化，提高国有资本的运营效率，盘活资产，实现国有资产保值增值，并以资本运作的方式处理自身及受托管的不良资产，解决国有资本的退出通道，到目前为止，山东国投已经清理了多个困难企业。

　　上述国资人士则认为，地方上的探路为央企提供了可参考的经验，下一步两类公司的新设，从业务领域上来讲，除了行业上属性比较强，多元化经营也是可以考虑的方式，这些都需要更具体地探索，以期进一步提高资本运作能力。

　　考验：专业化运营

　　针对两类公司的最新一轮改革，国资委正在多维度探索进行。其中包括明确国资委与企业的关系，探索完善的国有资产监管方式；国有资本如何开展专业化运营，探索有效的国有资本投资运营模式；国有资本投资运营公司内部如何改革，探索市场化的企业经营机制。

　　上述国资人士认为，与上世纪90年代相比，在新的语境下，两类公司的改革被赋予了新的意义，更多以管资本为主。但当时不论是国有资本的整合，还是国有资产经营公司平台的建设，都是一个具体行为，比较微观。现在的改革，显得更加宏观、战略，更多考虑的是国资布局的调整。

　　在袁东明看来，在“专业化”的改革进程中，最核心的问题之一是市场化运作，让其真正起到调整国有资本布局、提升国有资本运行效率的作用。

　　他对经济观察报说：“举一个简单的例子，比如金融类投资运营公司，需要进行专业化金融运作、投资运营，但这并不是说是直接干预实体企业的经营。与淡马锡相比，国内两类公司所具有的专业化投资、资本运营能力，包括是否能厘清在哪些领域未来会有比较高的投资回报等，还有很大的差距。换句话说，我们现在的两类企业，包括大集团母公司，还不太具备这方面能力，只是具备了产业运营能力，至于涉及到投资运营能力方面，是缺乏的，需要培育的”。

　　另外，从两类公司内部改革层面，探索市场化经营机制来看，袁东明认为，想要解决专业化培育的问题，就要有专业化运营的能力，还要有专业化运营的人，人才需要市场化。比如市场化选聘职业经理人，跟进改善更好的激励机制，用来吸引专业化人才。

　　王绛认为，国有资本投资运营公司的定位和职能还需要进一步研究。

　　从地方上已组建的两类公司情况看，某些地方上组建的不同的两类公司虽然各有一定的侧重，但是共同点是业务主要都集中在银行、保险、投行、担保等银行业或非银行金融业。有的地方准备将所有的国有企业集团全部改组为投资运营公司。那么，这些公司的职能定位需要更加精准和明确，否则容易产生企业的同质化问题。

　　对中央企业而言，虽然在集团层面多数已经展开了资本运营，但中央企业为数众多，且多数分布于重要的产业领域，需要突出主业，不能片面单纯地追求多元化、资本化经营。

　　王绛表示，下一步，两类公司的改革不仅需要考虑产业资本的功能问题，而且需要认真考虑和研究产业资本向金融资本转化过程中的定位和方向问题，否则更易出现弱化主业和企业同质化问题。在中央企业层面，不仅要认真研究国有资本投资运营公司需求数量的问题，更要研究国有资本投资运营公司功能定位问题。

　　此外，由于一些重要的国有上市公司股权由国有资本投资运营公司掌控，因此需要进一步理顺国资委与国有资本投资运营公司的关系，研究加强重要子企业管理的办法和途径。

　　而且，赋予国有资本投资运营公司投资权，意味着国有资本投资运营公司有更大的自主权直接投资和运营企业股权。但其持有国有资本、特别是产业资本很可能有不同功能和任务，在尊重企业经营自主权前提下，保障国家产业安全，就必须对国有资本投资运营公司进行适度限权，对不同企业的授权“度”的问题需要认真研究，研究重要行业的国有企业最低持股比例的问题。改组、组建国有资本投资公司时，资产划转方式涉及到税务问题也应该加以认真研究。