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编者按
因为工作的缘故，我去过不少在官方文件里被归于资源枯竭型的城市，这类城市在当下的中国几乎都面临着一个同样的问题：城市结构的转型。
城市的诞生，并不能归因于人类理性的计划，而往往要依赖于城市所建立的地理基础。依靠水旱路交叉口的城市，可以形成海纳
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每个资源型城市自诞生之初，都需要面对一个终结的问题，即在资源耗尽之后，城市要如何继续存在。而在过去很长一段时间里，因为丰富的资源储备和稳定的生活环境，在城市生活的每个个人，因为长期生活于一整套的完整的社会分工和产业协作体系，往往很难意识到这个问题。
但如今，这是一个必须解决的问题。我们以徐州为样本，希望能一窥问题结局的路径。
本报记者 王海平 徐州报道
导读
作为计划经济时代下的资源型城市，具备“城市公共服务两套体系并存”的共性，教育和医疗等呈现出城市与企业平分秋色的格局，各自为政不能统筹，企业经营的短期化和城市可持续发展的目标冲突。
每年的春夏之交，在江苏苏北地区广泛种植的杨树和柳树，都会带来一场“白毛雨”，覆盖大地，除了以“黑”为代表的煤矿生产区之外。
但在2016年，出现了罕见的景象——“白毛雨”一反常态覆盖了煤矿区。
“我还有8年就退休了”，5月2日，位于徐州市沛县的张双楼煤矿的一位中层干部对21世纪经济报道记者说。在目前的去产能的指挥棒下，煤矿的年开工时间已从330天压缩到不足280天。
在孔庄煤矿等地，饭店老板们的生意已大不如从前，很多人干脆闭门转到城市务工。
原来，根据目前的煤炭发掘规划，张双楼煤矿最多只能持续10年。作为江苏唯一的产煤城市，徐州地区的煤炭开采已有130年历史，剩下的时间也只有不到20年，且-1000米矿井多，开采越深，意味着技术改造资金越高。
江苏的能源自给率不足8%，而徐州江苏的唯一能源基地。这给江苏带来一个难题——唯一的资源型城市正面临枯竭，转型成为必须之路。
早在“十五”期间，江苏就已意识到徐州的煤炭资源枯竭，经过精心调研后，仿效中央对东北老工业基地的政策，开始扶持徐州的发展。徐州从兵家必争之地开始向商家必争之地转型。
到“十二五”末，徐州转型的成效已非常明显，以煤炭为主的采掘业占徐州全部工业产值的比重已下降到5%左右，而煤矿集团的非煤炭收入已超过50%。以典型的原煤炭主产区贾汪区看，生态绿化率已接近50%，成为了煤矿塌陷区治理的典型。
但在2016年第一季度，以工业为特色的徐州成长率只有8%，十年来第一次低于江苏全省平均水平，低了0.3个百分点。4月末，江苏省委书记罗志军到徐州调研。据21世纪经济报道记者了解，罗志军在担任江苏省长后出南京考察的第一站也是徐州。
徐州市委研究室主任、市改革办副主任李华生对21世纪经济报道记者表示，徐州转型的压力超过江苏其它地级市，一个直接的原因是历史遗留问题比较多。
这是因为，作为计划经济时代下的资源型城市，具备“城市公共服务两套体系并存”的共性，教育和医疗等呈现出城市与企业平分秋色的格局，各自为政不能统筹，企业经营的短期化和城市可持续发展的目标冲突。在徐州，煤矿集团隶属省，地方政府承担了大量的历史遗留问题，尤其是棚户区的改造和煤矿职工的下岗再就业。
目前，江苏省委正在研究对徐州的新一轮全面扶持方案，要求徐州继续充当苏北经济发展和全面小康的领头羊。振兴苏北必须要抓好龙头城市，而徐州无疑处在最前沿。
为什么是徐州？
徐州地处苏、皖、鲁三省交接处，是重要交通节点城市，也是江苏省重点规划建设的三大都市圈核心城市之一。
作为江苏的唯一煤炭基地，半个多世纪以来，徐州80%以上的煤炭供应苏南和华东地区，仅徐矿集团调往苏南原煤就接近5亿吨。
李华生表示，出于保稳定、作贡献，徐州调出的电煤价格一直都低于市场价。同时，因煤炭而形成的资源类税收进入徐州财政一般预算只有少量部分，而徐矿集团财政关系隶属江苏，是多年来唯一无法享受国家财政补贴等优惠措施的国有大型煤炭企业。
而在此前的“债转股”改革中，徐矿仅为3.4亿元，而全国其它省份的同类矿井在20亿元左右。
21世纪经济报道记者从徐州市经信委获悉，近10年来，徐州累计向苏南地区输出电能超过1000亿千瓦时，接近全市发电总量的50%。
依赖煤炭，国家先后在徐州布置建设了煤炭、机械、化工、建材、纺织、冶金等近千家国有企业，形成了以能源、原材料和装备制造业等重工业为主的工业体系。国有企业数量仅次于省内的南京和无锡。同时，作为老工业基地和革命老区，财政需要供养的离退休干部约占到江苏的1/9。
经徐州市财政局测算，国企改革中内债清偿率超过50%。其中，3家部属大型企业下放徐州后，需新增职工安置和养老成本超过10亿元。
徐州市社科联主席刘宗尧认为，尽管多年来发展也有所成就，但这并不是徐州依靠自己的力量能较快解决的，所以徐州难题怎么破以及怎么做是摆在江苏面前的一大难题和重要课题。
贾汪样本：煤矿塌陷区变为旅游区
贾汪区是徐州最主要的煤矿聚集区，煤炭工矿用地和采煤塌陷区占全区面积的40%，煤炭职工和家属占全区人口的60%以上。
贾汪区区委政策研究室主任荣峰向21世纪经济报道记者表示，走采煤塌陷区生态修复和利用的路子，发展三产，是徐州老工业基地转型的一个缩影。
从产业看，贾汪主要是能源依赖型、资源输出型，即使是机械产业，也多为徐工集团生产配套。所以，选择了向采煤塌陷区要生产力、要发展、要和谐，走“变废为美、变美为优、变优为强”三级跳的路子，将服务业优先突破作为重点。
在过去，贾汪区因采煤形成的塌陷地近5万亩，其中塌陷1.5米以上形成大的水面超过1万亩，且每年以1000亩左右的速度递增。
21世纪经济报道记者获悉，在徐州以往的煤炭开采中，有70%左右的土地实行以租代征，而未征先采的面积较大，造成了治理主体的缺位。
所以，贾汪区大胆改革创新，尝试将采煤塌陷地失地的部分农民及“农转非”村民逐步纳入到城市居民低保范围，建立动态补偿机制。
这在水面面积超过6000亩的潘安湖生态湿地公园区中得到体现，这一项目打造“徐州之肺”，已融入城市中心区域。
“通过积极争取农转用指标、采煤塌陷地复垦指标退出、挂钩置换、整合闲置土地资源等方式，整合用地指标”，荣峰介绍，将原来塌陷区形成的水塘进行疏导、清挖、整治，形成完整水面“。
21世纪经济报道记者获悉，除以政府为主导的市、区两级财政投资外，投入资金的一部分采用市场化运作，其中房地产企业功不可没。
“在为征迁地农民以及棚户区改造职工优惠住房上，我们基本平价，但有部分可以进行商业开发，并且生态环境都很好”，一位房地产开发商对21世纪经济报道记者表示，“商业开发的平均价格不高于全市平均价”。
在塌陷修整区，通过养鱼、温室大棚和食用菌等高效、观光农业项目解决就业人口近2万人。
荣峰表示，这些修复的生态区发展成的旅游产业，已形成了规模，吸引了周边省份大量的游客。
弥补资源产业的退出
2004年，徐州在苏北城市中率先实现GDP超千亿、财政收入超百亿的“双超”目标。与另12个省辖市相比有着显著的特点，徐州历史包袱最重，突出点在于依赖煤炭而生的重工业。
徐州市发展改革委副主任和相见向21世纪经济报道记者表示，徐州现有产业结构偏重，在去产能的形势下，依资源而生的钢铁、电解铝、电石、煤炭、纺织等10个行业有大量的产能需要退出。鼎盛时期，徐州重工业产值占到江苏的1/4。
到“十二五”末，老工业基地历史包袱重、资源型城市遗留欠账多、衰退产业退出和新兴产业接替的目标已基本完成。装备制造业、食品加工业、能源产业和商贸物流旅游业等接续的四大主产业要逐渐形成规模。
作为转型标志，一方面，以徐工集团 、保利协鑫为核心的工程机械产业、光伏电产业已达到千亿元工业产业；另一方面，则要将采掘业占工业产值的比重、一产占三次产业比重降至5%左右。
其中，以煤炭为主的采掘业的转型主要体现在徐矿。
徐矿将眼光投向陕西宝鸡、甘肃平凉、贵州等煤炭资源丰富地区，建设投资如发电的二次能源项目，继续保持在煤炭资源产业的优势，打造煤电能源一体化和煤炭装备研发制造基地，由此转移了大量的技术工人。
其次，则是促进资源再生，发展新兴工业园区和现代服务业园区，以及推动生态改造，将生态受损的塌陷地改造成环境优美的生态区。
事实上，徐州转型的另一大压力在于历史上煤矿职工所居住的棚户区，这在全市所有棚户区307万平方米的改造中占据了20%以上，与其他地方不同，这一改造采取先建后拆。
在徐州6414棚户区改造工地采访时，一位叫万福元的下岗职工告诉21世纪经济报道记者，“2009年搬迁之后，虽然离市中心远了将近3公里，但住房面积却从原来的36.71平方米增加到了85平方，拆地补偿等费用减去购买新房，还结余5万左右，现在房子升值了很多。”
徐工集团董事长王民对21世纪经济报道记者表示，虽然资源产业按照历史发展规律逐步退出，但老工业基地的制造优势要继续发挥，这是徐州新一轮发展中的牛鼻子。
据21世纪经济报道记者了解，在江苏扶持徐州新一轮的发展中，将对原来的政策做出全方位的革新，其重点放在了工业质量的提升、产业与城市的融合以及针对性的财税优惠政策。
“省里的力度会很大，在经济下行的形势下，可以理解成为城市发展注入了新动力”，李华生表示。而荣峰认为，这轮扶持会提升地方的主动性，省级将增加一般转移性支出，让地方可以根据自己的实践来重点选择项目。(编辑 郑升)
作者：王海平
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