专家：网约车只是部分合法化 还待看下半场

　　7月28日，交通运输部牵头，与工信部等六部门联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（简称《暂行办法》）。同日也公布了国务院办公厅印发的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（简称《指导意见》）。两个文件的出台发起了一场业内的冲击波。交通部究竟打了一副什么牌？接下来城市出租车和网约车行业将如何洗牌？

　　"中国式合法化"

　　官方表示这两个文件"明确了网约车的合法地位"，媒体则宣称网约车在中国实现了"合法化"。甚至有媒体认为，中国是全球第一个在国家立法层面对网约车合法化的国家。

　　笔者曾撰文讨论《什么是网约车的合法化》。我的看法是，网约车是在专门的监管法规制定之前发展出来的新业态，它通过移动互联网等信息技术将城市私家车的闲置运力动员起来，去满足传统出租车无法满足的市民出行需求。网约车的根本特征和最大优势就是在不增加专用出租车数量的前提下，用私家车的闲置运力提供客运服务。网约车的合法化显然应当是通过立法对网约车的上述特征和优势予以正式承认，并通过相应的监管措施补足市场主体无法自发形成的某些机制。

　　相反，将网约车纳入传统出租车的管理体系，对之进行数量、运价、车型等管制，要求网约车平台雇佣司机，要求网约车必须转为营运车辆，这不是网约车的合法化，而只是增加了一种凭借网络预约的新的出租车品种而已。

　　去年10月份的"征求意见稿"要把网约车完全纳入传统出租车管制体系，实质上是宣布市场上的网约车"不合法化"。经过10个月的修改调整，《暂行办法》在一些方面作出了明显不同于传统出租车的规定，但在另一些方面，仍然坚持出租车管理体制的固有模式。所以，《暂行办法》只能说是网约车的"部分合法化"。它是有中国特色的，也确实在全世界独一无二，这就是本文题目所说的"中国式合法化"。

　　《暂行办法》作出的不同于传统出租车的规定主要是：平台可以与司机订立劳动合同或者其他协议；网约车的报废不按年限，而是按实际里程。这似乎为私家车兼职从事网约车服务留了出路。但是，《暂行办法》仍然坚持要求车辆、司机、平台须事前取得相应的行政许可，传统出租车的准入管制依然如故。如果地方政府再对网约车实施数量管控的话，那么，私家车兼职网约车就没有可能了。

　　《暂行办法》授权城市人民政府自主作出规定的事项有四：第一，车辆的具体准入标准和要求；第二，司机的准入条件；第三，是否实施数量管控；第四，是否实施运价管制。这四项授权，尤其是最后两项，实际上是将最终决定此次网约车新规究竟是对网约车的合法化还是"不合法化"。因为，一旦城市政府对网约车采取数量管控和运价管制，网约车就与传统出租车无异，只不过是通过移动互联网预约的出租车而已。新规前的网约车所具有的动员私家车闲置运力从而打开出租车供给瓶颈的优势就荡然无存了。这样的话，一部宣称全球首个将网约车合法化的法规，落地时却可能变成网约车的克星。

　　《暂行办法》将数量管控和运价管控的决定权交予地方政府，基本上等于是交给了出租车行业。为什么这么说？理由有二：其一，在过去的20多年里，地方政府极少有主动放开出租车数量和运价管制的先例。原因很多，最主要的是维持出租车行业稳定。维稳是地方政府的责任。藉此，出租车业很大程度上支配了地方政府的出租车管制政策。其二，根据媒体的报道可知，2015年10月的征求意见稿本来对网约车的规定"比较宽松"，但在各省交管局和交管处的激烈反对下，征求意见稿越改限制越多。可见地方的交管部门对网约车并不欢迎，除非将其纳入原有的出租车管理体系。而纳入出租车原有管制体系的"网约车"其实已经不是原本意义上的网约车了。

　　事实上，《暂行办法》公布以来的情况表明，一些地方政府在运用新规授权时似乎并未按照《指导意见》所要求的"坚持乘客为本"、"坚持改革创新"、"坚持统筹兼顾"，而是完全复制出租车管理的老办法。据报道，兰州市的网约车细则将对网约车实施数量管控并设置运价区间；而济南市在制定网约车细则时似乎主要在听取出租车企业的意见。

　　从两地细则的制定程序上看，它们都是由原有的出租车管理部门——市客运管理处起草，然后由市交通委上报市政府审定通过。细则的制定程序是值得关注的。一部旨在"改革创新"、"统筹兼顾"的新法规应当交由具有相当独立性、且有能力排除部门和行业利益影响的机关起草。起草过程中应当学习交通部公开征求意见的做法，召开听证会，同时公开向本市市民征求意见。最后，细则的法规层级也应当与本地原有的出租车管理法规平级。

　　"合法化"后怎么走

　　某些地方为什么急于对网约车实施数量管控？原因不难理解，就是要通过限制网约车数量，保护原有出租车的市场份额。不过这个想当然的理由颇有些值得推敲的地方。

　　首先，限制了网约车，出租车的市场份额就保住了吗？

　　网约车和出租车并非零和博弈。网约车的市场更不是全都来自出租车。很多时候，例如早晚高峰、某些偏远地段，乘客是因为叫不到出租车才去呼叫网约车。很显然，由于出租车的供给不足，网约车所获得的一部分市场从来就不是出租车的。或者换个说法，网约车实际上做大了出行市场的这块蛋糕，而不是完全抢了出租车的蛋糕。

　　无可否认，有许多乘客是比较了出租车和网约车的车况、服务和价格之后而选用网约车的。这时网约车和出租车的确形成了竞争。日前，济南市客管中心向媒体公开了网约车进入该市后出租车的营业额变化情况：2014年每辆出租车的日营业额为485.75元，2015年为445.34元（2015年初网约专车出现，下半年各类网约车估计有6万辆），2016年截至7月初为412.92元。

　　但出租车日营业额的减少并不能说明原本该出租车赚的钱被网约车抢去了。因为，影响人们是否乘用出租车的因素很多，城市公交系统的扩展、私家车的增加甚至电动车、自行车的广泛使用都可能导致出租车营业额下降。将出租车营业额减少完全归咎于网约车是片面的。以此为基点去寻求解决问题的答案，难免又是缘木求鱼。

　　其次，限制网约车的数量真的就能确保出租车业的"行业稳定"吗？

　　在网约车出现之前，出租车业一直也不"稳定"。不稳定的原因主要有以下几个：其一，企业与司机的收入分配和成本分担（核心即"份子钱"）问题，造成司机不满。其二，一些地方的出租车经营权在长期的层层转包或者转让之后，形成盘根错节的利益关系，政府发放新牌照或者收回旧牌照时会引发牌照持有人抗议。其三，司机对政府打击"黑车"不力表达不满。

　　然而，网约车"部分合法化"之后，地方政府如果对网约车仍然采取数量管控的话，以上三个引发行业不稳定的传统因素可能会不同程度地延续、加剧或者复发。一，数量管控将导致服务供给不足，传统"黑车"势必重新抬头。二，网约车的存在本可以为出租车司机提供另一条就业或分流渠道，扩大其自主选择的范围，从而增加司机与出租车公司谈判协商的筹码，制约公司一方对司机的压力，但网约车的数量管控就堵死了这个疏解冲突的渠道。三，限制网约车数量不仅会加强原出租车牌照持有人的牌照增值预期，还会产生新的一批具有同样预期的牌照持有人，即网约车牌照持有人。他们将成为新的既得利益者，同时也必定成为反对任何扩大供给举措的新势力。四，对网约车进行数量管控、车型管制的话，获准进入市场的网约车就只能是专用车辆，这就必定会在城市小汽车总保有量的基础上增加几千乃至几万辆新出租车。这对车辆日益饱和、道路本就拥堵的许多城市来说将是灾难性的。道路不畅显然会减少出租车的营业收入，加剧司机和市民的不满。

　　况且，在更广大的范围内看，网约车为本地居民个人和家庭提供了短期就业、增加收入的机会，舒缓了经济下行期的社会紧张，缓解了市民出行困难，这本身也是增进社会稳定的因素。每一项社会政策皆有局部和全局、短期和长期之效，决策者切勿顾此失彼，或者只顾眼前而丧失长远。

　　第三，除了数量管制就没有更好的办法了吗？

　　出租车业抱怨网约车的一个重要理由是，网约车在搞不公平竞争。因为，出租车为满足特许经营的要求，支付了相当的代价（如购买经营权、车辆保险、司机社保、公司管理成本等），而从事网约车服务的私家车一概没有这些支出。现在，网约车"合法化"了，二者应该公平竞争。那么，怎样实现竞争条件的大致平等呢？

　　一种办法是给网约车也加上与出租车同等的经营成本，对之实施与出租车同等的管制（包括数量、运价、车型等）。这种思路在济南和兰州的管理细则中似已初露端倪。

　　但是，"中国式网约车合法化"实际上完全可以支持另外一种思路。那就是，给原有的出租车经营者"减负"，逐步使传统出租车的监管方式向市场化的网约车靠拢。具体言之，一方面，对网约车不设数量、车型管控和运价管制，只要符合《暂行办法》的准入要求，车辆和司机就可以接入平台提供服务；另一方面，一步到位或者逐步地解除原有出租车的运价管制、车型和数量管制，以资质和服务质量监管控制准入，使原出租车经营者拥有开展竞争的自由。这样，网约车的"合法化"就和传统出租车的转型升级可以结合起来，整体推进。

　　为什么第二种思路更好？简单地说，第二种思路符合了技术和市场发展的大趋势。也就是说，网约车所发展起来的一系列信息技术和组织方法，为解决传统出租车数量管控和运价管制所预设的问题提供了有效方案，且这套方案将日益改进、完善，传统出租车的数量管控和运价管制的正当性将越来越难以令人信服。

　　从国际上看，加拿大多伦多市就采取了第二种思路的改革，值得我们参考。今年的5月，多伦多市的市政委员会通过了一系列监管规定，建立 了 规 管 网 约 车 合 乘 服 务（ride-sharingservice）的规范框架。这一系列的监管规则使得Uber、Lyft等网约车可以在多伦多市合法开展业务。同时，网约车司机和车辆必须依监管规范投保一定金额责任保险，进行背景审查，遵守车辆使用年限等方面的要求。同时，多伦多市放松了原有出租车行业的价格管制，准许使用网约车APP的出租车在需求高发时提价。市长Tory表示，这一系列监管规范的出台，旨在平衡新型网约车业务和传统出租车行业，最大程度地满足市民出行需求。他还表示，新的监管规范将有助于提升传统出租车的竞争力，同时也鼓励网约车市场有新的竞争者进入，防止已有的平台企业垄断市场。

　　《暂行办法》在起草和征求意见过程中取消了最初拟定的数量管控和运价管制。从立法解释的角度看，规章制定者是倾向于对网约车不设数量和运价管制的，至少应当理解为以不设数量和运价管制为原则，设置限制为例外。可见，《暂行办法》为各地探索第二条思路的改革预留了足够的制度空间。但可以想见，对很多地方的城市政府来说，决定不设网约车数量和运价管制，尤其是取消传统出租车的数量和运价管制时，会有一些顾虑和担忧。所以，如何在新规"落地"过程中尝试和推广较好的做法，乃至形成不同地域之间的比较和竞争，是值得探索的问题。

　　总之，网约车的中国式合法化实际上只走完了"上半场"，决定胜负成败的"下半场"即将开始。"下半场"会不会有地方之间的制度和政策竞争，会不会出现地方立法趋向法治的新尝试，会不会探索出新旧业态融合发展的新路子，让我们拭目以待。

　　（作者系中国政法大学副教授）