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迈向卓越的全球城市
地处中国“江海之汇，南北之中”的上海，其成长充满动感和魅力，历来都是海纳北川、经济繁荣之地。开埠建市的一个半世纪以来，尤其是经历了改革开放30多年的快速发展，上海已经进入城市转型的战略机遇期和关键攻坚期。面对日趋复杂的国际政治经济环境和全球化、市场化与信息化的深度发展，上海在城市功能转型、人口持续增长、环境资源约束等方面的压力日益凸显。面向2040年的上海要立足历史新起点，适应发展新趋势，应对发展新挑战，迈向发展新目标。
展望2040年
在市民、专家和规划师共同参与的决策机制下，上海2040年的目标愿景被设定为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。
1、分目标1--更具活力：一座创新之城
在2020年基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心的基础上，上海将着力提升在全球经济的功能引领性，成为服务长三角世界城市群、服务长江经济带和“一带一路”战略的龙头城市，成为具有全球影响力的创新中心，成为在全球资源配置领域具有重要话语权的国际中心城市。为此，上海应坚持功能提升、区域一体的发展理念，努力：
提升全球城市核心功能。瞄准未来目标集聚科技创新高端要素，培育科创能力完成动力转换；以金融城和自贸区建设为抓手提升经济辐射力，促进商务功能集聚；塑造城市文化品牌，实现文化影响力扩大；加快高端制造业的集聚和传统产业的转型升级，全面确立上海在世界城市体系中的领先地位。至2040年，R&D投入占地区生产总值比例达到5%，金融业增加值占全市生产总值比重达到20%左右，年入境游客量突破1500万人，高端制造用地不低于150平方公里。
追求枢纽门户地位稳步提升。提高亚太航空门户枢纽能级，完善航空服务体系，实现腹地与门户的快速链接；推动国际海港枢纽功能升级，实现港口布局和集疏运体系进一步优化；提升国家铁路输送能力，优化客货枢纽布局；健全信息通讯枢纽服务水平，提升网络速度与信息化水平，提高上海自由开发的全球通达能力。至2040年，国际客流比例达到40%，国际货物中转比例不低于15%，高速无线数据通讯网络覆盖率达到100%。
实现交通服务能力不断优化。建成多元化的公共交通模式，完善多层次的公交体系；健全轨道和干线公路网络，优化道路的运输服务功能；完善货运枢纽布局，发展多式联运的现代货运物流体系；灵活应对新兴技术发展，全面建成与全球城市功能相匹配的对外对内综合交通系统。基本实现10万人以上的新市镇轨道交通站点的全覆盖，力争实现平均通勤时间不大于40分钟。
促进就业创业环境快速形成。同步加强传统行业和新兴行业的就行能力，促进非核心功能及岗位疏解调整就业布局，实现产城融合；降低创新活动成本，建立宽松灵活的产业空间管理机制，鼓励扶持中小企业发展；营造创新人才成长环境，为青年人才提供优质且可支付的住房、公共服务和技能供给，破除国际人才流动障碍。至2040年，创新群体占就业人口比重大幅增长，新建住房中政府及机构持有的租赁性住房比重达到20%。
2、分目标2--更富魅力：一座人文之城
面对老龄化程度日趋严重、人口结构更加多元的未来社会，上海致力于通过对城市品质魅力的不懈追求，成为城市治理成功、全球影响突出、市民高度认同的幸福人文城市。为此，上海应坚持开放包容、以人为本的发展理念，努力：
构建多元融合的15分钟生活圈。促进各类人群间的社会融合，针对不同人群和家庭类型的多样化需求，调整住房的规模、结构、布局与方式，实现市民住房可负担、可获得；以城乡社区为基础构建15分钟生活圈，充分满足居民的基本生活需求，构建覆盖城乡、公平均等的多层次公共服务体系，增强高能级公共服务设施配置；营造优质的社区环境，推动社区交通、就业和公共交往空间品质提升。至2040年，社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率到100%，城乡社区公共开放空间（400平方米以上的公园和广场）的5分钟步行可达率达到90%以上。
保护风格独特的历史遗产。对各类城乡历史环境要素进行整体保护，推动抢救性保护的适当实施；注重物质和非物质遗产兼顾，拓展历史文化保护对象；健全与全球城市相匹配的城乡历史文化风貌保护体系和机制，促进历史资源的活化。至2040年，成功申请世界文化遗产，大幅度提高历史文化遗产保护公共预算比重。
塑造特色凸显的城乡风貌。保护城市自然景观格局，构筑城市景观结构，营造更多富有人性关怀的城市公共活动空间，培育和发展城市的高品质文化休闲功能和旅游服务功能，为市民和游客提供便于进入的休闲游憩场所。至2040年，建成2000公里以上的绿道。
培育兼收并蓄的文化氛围。激发全社会的文化活力，鼓励城市文化进一步包容开放，建设国际旅游目的地城市，塑造兼具人文底蕴和创意时尚的现代都会，使得全体市民和国内外来沪人士感受到上海的历史沉淀和文化氛围。至2040年，文化产业就业人口占就业总人口比重达到15%以上。
3、分目标3--更可持续发展：一座生态之城
面对全球气候变化和环境资源约束带来的发展瓶颈，上海致力于在2040年建设成为拥有较强适应能力和更具韧性的生态城市，并通过空间资源环境和基础设施等方面的动态改善，成为引领国际绿色、低碳、可持续发展的杠杆。为此，上海应坚持生态优先、睿智增长的发展理念，努力：
开展气候变化的积极应对。着力应对全球气候变化和超大城市多元化风险，推动能源结构战略转型，倡导建立市民公交出行的交通理念，引导低碳健康的生活方式，控制温室气体排放；完善防汛除涝保障体系，推动“海绵城市”建设，主动应对海平面上升与地面沉降；提高城市应对热岛效应和极端自然灾害天气的能力，强化城市防护体系建设，降低自然灾害损失。至2040年，可再生能源占一次能源供应的比重达到20%，碳排放总量较峰值下降15%左右。
营造绿色开放的生态网络。在严格管控城市增长边界的基础上，优化市域城乡空间结构，加强土地集约复合利用，提升存量土地利用效率，严守生态优化的发展底线，锚固海陆自然生态格局和基底，构建覆盖全市域的多层级、网络化、功能复合的生态网络体系，加强生态区域、公园绿地的建设，提升生态系统保护与治理能力，切实提高城乡环境质量。至2040年，建设用地总面积锁定为3200平方公里，生态用地占陆域面积的比重不低于60%。森兰覆盖率达到25%以上，人均公共绿地面积力争达到15平方米。
建设科学全面的环保治理体系。全面加强大气、水、土壤等污染的源头防控、环境综合治理，加强固体废物资源利用，不断提升城市资源利用效率。健全环境治理协同机制，推动区域、流域生态环境共保共治共享。PM2.5等环境空气质量指标在尽快达到国家标准的基础上，逐步接近发达国家国际大都市水平。至2040年，PM2.5年均浓度控制在20微克/立方米左右，实现原生垃圾零填埋，水功能区达标率达到100%。
形成稳定高效的综合防灾能力。不断提高城市各类能源供给的安全保障度，加强区域水资源合作保障水安全，加强防汛工程建设，提高供应系统抗风险能力。保障城市生命线和信息通信安全运行，强化防灾空间保障体系建设，健全区域协调、城乡统筹的综合防灾和应急救援机制，发挥地区综合防灾中心的作用。至2040年，中心城应急避难场所人均有效避难面积达到2.0-3.0平方米。
城市性质
基于对全球趋势和发展潮流的判断，对国家战略与发展要求的相应，立足对上海城市功能内涵的判断，综合对上一版城市性质的延续与提升，提出上海至2040年建成卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市。
资源环境紧约束下的睿智发展
上海在迈向卓越的全球城市过程中，面临着人口继续增长和资源环境约束的压力。为应对资源环境紧约束的挑战和城市未来发展的不确定性，上海将以成为高密度超大城市可持续发展的典范城市为目标，落实规划建设用地总规模“负增长”要求，牢牢守住土地、人口、环境、安全等底线，实现内涵发展和弹性适应，积极探索超大城市睿智发展的转型路径。
1、严格落实中央严控超大城市人口规模的要求
缓解人口快速增长与资源环境约束之间的矛盾，至2020年常住人口控制在2500万人以内，至2040年控制在2500万人左右。
2、满足城市实际服务人口的合理需求
考虑到上海作为全球城市在人口结、分布和流动性上的特点，对水资源、能源、交通、信息、生态绿地等公共服务设施和基础设施供给及就业岗位等要素资源的配置作一定的弹性预留，以应对不同情景下包括常住人口、半年一下暂住人口、跨市域通勤人口、短期游客等在内的城市实际服务人口的合理需求。
3、以用地供给强化人口规模调控
在建设用地总量锁定前提下，结合不同区域人口目标，按照人均建设用地100平方米左右的标准，加强分区、分类指导，调控土地供应规模、结构和时序以及开发强度，实现人口规模调控。
网络化、多中心的空间体系
积极响应国家“一带一路”、长江经济带、长江三角洲城市群协同发展等国家战略，从更开阔的视野和更高的定位谋划上海未来城市发展的战略框架，构建开放协调的发展格局，控制中心城周边地区蔓延，发挥新城、新市镇吸纳人口和带动地区发展的作用，形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系。
一、引领长三角世界级城市群
作为长三角城市群的核心城市，“一带一路”、长江经济带等国家战略的交汇点，上海将率先落实国家战略，更加主动承担国家使命，充分发挥在服务全国、联系亚太、面向世界的优势，进一步加强与长三角城市群、长江流域等地区的城市协同发展，形成区域合力共同代表国家参与国际竞争。
二、构建开放紧凑的上海市域空间格局
以功能提升为出发点，以结构性优化调整为核心，从市域层面对城市功能和空间布局进行战略性调整和格局优化。重点以生态基地为约束，以重要的交通廊道为骨架，以城镇圈促进城乡统筹，以生活圈构建生活网络，优化城乡体系，培育多中心公共活动体系，形成“一主、两轴、四翼、多廊、多核、多圈”的市域总体空间结构。其中，“一主、两轴、四翼”，以中心城为主体，沿黄浦江、延安路-世纪大道两条发展轴引导核心功能集聚，并强化宝山、虹桥、闵行、川沙四个主城片区的支撑，共同打造全球城市核心区。“多廊、多核、多圈”，基于区域开放格局强化沿江、沿湾、沪宁、沪湖等重点发展廊道，形成具有同城效应的大都市圈；基于功能集聚培育重点发展城镇和社区，基于公共服务设施共享构建城镇圈和社区生活圈，实现区域协同、空间优化和城乡统筹。
根据市域生态基底格局对空间边界的限定，结合综合交通对城镇发展的骨架支撑作用，在延续和优化“1966”城乡体系的基础上，形成由“主城区-新城-都市镇-乡村”组成的城乡体系。
以提升全球城市功能和满足市民多元活动为宗旨，结合城乡空间布局，构建由主城区和郊区两类地域，中央活动区（城市中心）、城市副中心、地区中心以及社区中心等四个层次组成的公共活动中心体系。其中，主城区内，由中央活动区（城市中心）、主城副中心、地区中心、社区中心四级构成。郊区，由新城中心/核心镇中心、新城地区中心/新市镇中心（核心镇除外）、社区中心三级构成。
三、严格空间分区管制
按照市域空间结构形成以“四线、三区”为基本框架的土地分区管制体系，统筹各类规划的空间要求，强化土地用途管制和空间管制。
四、明确空间发展策略
针对中央活动区、主城片区、城镇圈等空间类型和功能板块，提出相应的空间政策，形成不同的特定政策区，强化城乡空间资源统筹和全覆盖、差异化的规划引导。
更具活力的繁荣创新之城
应对全球新技术革命和新产业革命，上海积极融入全球创新网络，培育城市创新能力。持续提升国际门户枢纽地位，提高国际内两个扇面的服务辐射能力，提升全球资源配置能力、培育科技创新策源力、繁荣文化影响力、保障高端制造业实力，提升在全球经济领域的功能引领性，激发城市经济的内生动力。
更富魅力的幸福人文之城
市民幸福是城市发展的根本追求。未来上海将构建15分钟社区生活圈，让市民“住有所居”，日常生活环境更加宜人，出行更加方便，归属感和认同感更强。进一步挖掘“开放、规则、精致、时尚”的海派文化内涵，保护城市宝贵和厚重的历史文化遗产，实施“文化+”发展战略，提升城市的文化软实力，提升城市对各类人才和全体市民的吸引力。
更可持续发展的韧性生态之城
应对全球气候变暖、海平面上升、极端气候等气候变化的发展趋势，针对当前重要生态空间被逐步蚕食，城市的生态游憩空间相对匮乏，生态环境有待改善的瓶颈问题，上海致力于转变生产生活方式，推进绿色低碳发展，锚固和建设多层次、成网络、功能复合的生态空间体系，加强基础性、功能型、网络化的城市基础设施体系建设，增加城市应对灾害的能力和韧性，提高市政基础设施对城市运营的保障能力和服务水平。
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本文来源：摘选自《上海总规2040》
上海商业地产投资顾问李磊
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