央地财政事权划分改革起航：教育医疗和养老为央地共有

　　央地财政事权划分改革起航： 教育、医疗、养老为央地共有事权

　　本报记者 周潇枭 北京报道

　　牵涉甚广的央地事权划分，终于迎来首个指导意见。

　　8月24日，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》正式对外发布。意见对于央地财政事权划分改革，给出了划分原则，明确了改革目标，并制定了具体时间表。

　　改革重申要适度加强中央财政事权，事权划分要体现基本公共服务受益范围，激励地方政府主动作为，减少并规范央地共同财政事权；事权划分争议，由中央裁定，维护中央权威。

　　有地方财政官员对21世纪经济报道记者表示，央地财政事权划分，是财税改革的基础，指导意见方向明确，要先厘清政府和市场边界，明确政府事权范围之后，再进一步明确央地事权划分，后续部门职能、转移支付等才能得到规范。

　　但也有地方财政官员对21世纪经济报道记者表示，指导意见还是偏原则性，改革要落地，还需大量配套安排。

　　至于外界关注较多的，如教育、医疗、社保等现为央地共有事权，后续如何划分，指导意见表明此类"中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势"的财政事权，仍为中央与地方共同财政事权。

　　财政事权由中央决定

　　这是1994年分税制改革以来，首个央地事权划分意见。当年对央地事权和支出划分，沿袭至今，不清晰、不合理、不规范的问题日渐突出，急需再做调整。

　　如政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多等。

　　明确政府与市场边界，为改革的第一步。不少分析人士指出，应该管住政府的手，减少政府对市场的干预。

　　中国社科院财经战略研究院院长高培勇曾对21世纪经济报道记者表示，很多事情，最后都会落在政府支出上。本届政府三年来大力推动的简政放权，不能只是着眼于减少了多少审批项目、下放了多少行政权力，根本落脚点应该放在政府支出规模因此缩小了多少。如果简政放权没有带来政府支出的削减，说明还有很多潜在效应没有发挥出来。

　　央地财政事权划分，定边界、算账、划分等都是难题，争议怎么解决？意见指出，要坚持财政事权由中央决定。在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威。中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定。

　　这并非完全放任中央权力，调动地方积极性和主动性也是改革的题中之义。意见指出，要切实落实地方政府在中央授权范围内履行财政事权的责任，最大限度减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势，调动和保护地方干事创业的积极性和主动性。

　　此外，指导意见还指出要明确中央与地方共同财政事权和中央委托地方行使的财政事权设置的原则、程序、范围和责任，减少划分中的争议。

　　教育、医疗、养老为央地共有事权

　　中央与地方事权划分进一步明晰。

　　中央事权。加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权，国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

　　地方事权。直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权，赋予地方政府充分自主权，逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。

　　至于央地共同财政事权，国务院表示考虑到我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性要求，需要更多发挥中央在保障公民基本权利、提供基本公共服务方面的作用，因此应保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。

　　这意味着，义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等，仍为央地共同财政事权。

　　不过，改革的方向是逐步减少并规范中央与地方共同财政事权，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。

　　比如，当前外界关注较多的，全国基础养老改革方向为全国统筹，这是否表明基础养老将划为中央事权呢？指导意见明示，基础养老仍为共同事权。

　　我国基础养老金目前仍有大量结余，但局部地区如东北三省等出现"收不抵支"现象，财政补贴力度不断加大，支付压力仍然很大；而东部沿海省份，由于青壮年人口大量涌入，养老金支付压力较轻，每年均有大量结余——加强养老金的全国统筹呼声渐高。

　　某东部省份财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示，从人员流动角度来说，有必要加强全国统筹；但我国养老管理体系很复杂，不同人群适用不同政策，背后都需要财政埋单，完全交给中央，中央财政难以承受，从这个层面来讲，基础养老仍然只能是央地共有事权。

　　该负责人进一步表示，像养老的问题，现在省财政每年都会算账，根据既有财力怎么扩大保障面，分别适用什么政策等。比如对于失地农民，若土地出让金不够，会将他们纳入社保范畴，财政需要埋单；若完全转为中央事权，地方将所有农民纳入保障范畴，中央财政成本非常高。

　　重在落实

　　中部某省财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示，该指导文件出台，能方便省级财政清理部门专项，防止基层政府随意开口，能推进相关领域改革。

　　不过，该指导意见的重点仍在央地财政事权划分上。有地方财政人士对21世纪经济报道记者表示，指导意见还是偏原则性，中央和地方这种"父子"关系，事权和支出责任"你中有我，我中有你"，很难划分清楚。后续如何改革，还要看更细致的安排和落地情况。

　　指导意见为促进改革落地，还制定了推进时间表。如2016年，选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。2017-2018年，争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019-2020年，基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架，适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法等。