G20应成为全球治理的重要载体
盘古智库宏观周报第201623期
盘古宏观团队：
张明、郑联盛、王宇哲、杨晓晨、周济
名称：盘古宏观PRIME
微信号：Pangoal-Macro
摘要
从最早参加G20财政部长和央行行长会议到当今主办G20峰会，这是中国与世界经济互动日益深化的缩影，也是中国在全球经济体系中作用日益强化的表现。
G20峰会第一个变化在于美国角色的改变，即由被动转为主动；第二个变化是新兴经济体角色的变化，即从主动转为相对被动；第三个变化在于其职能已经发生了实质性改变，即从金融危机处置职能转变为全球增长促进职能。
G20峰会是领导人非正式会议，采用轮值主席国主办的方式进行，并没有设立秘书处，也没有正式的章程，那么如何能够提高G20在全球治理体系中的地位和作用，G20自身的治理能力需要提升。
中国应该加强自我定位，找准自己在全球经济体系和治理体系中的地位和作用，以发挥更大的建设性作用，共建创新、活力、联动、包容的世界经济。
二十国集团（G20）峰会将于2016年9月4日-5日在我国杭州召开，这是G20峰会首度在我国召开。2008年以来，G20峰会已经成为全球级别最高、代表性最广、权威性最强的非正式国际协调机制，G20杭州峰会是G20的第11次峰会。G20峰会首度在中国召开，体现了我国在全球经济体系中地位和作用的提升，体现了中国参与全球经济治理程度的加深。从最早参加G20财政部长和央行行长会议到当今主办G20峰会，这是中国与世界经济互动日益深化的缩影，也是中国在全球经济体系中作用日益强化的表现。
G20是重要的政策协调机制
G20此前是二十国集团财政部长和央行行长会议机制，由加拿大前总理马丁等人倡议发起，在1999年9月25日华盛顿八国集团（G8）财政部长和央行行长会议期间所创设。1999年12月15-16日在德国柏林首度举行G20财政部长和央行行长会议，2005年我国作为轮值主席国承办了G20财政部长和央行行长会议。2008年美国金融危机演化为全球金融危机，为了强化政策协调的有效性、针对性和权威性，美国提倡召开G20峰会。首届G20峰会于2008年11月在华盛顿举行，G20财政部长和央行行长会议正式演变为更高级的领导人峰会。
G20峰会成为全球政策协调最具广泛代表性的载体之一。随着经济全球化深入发展和新兴经济体的集体崛起，全球经济问题和政策协调的广泛代表性是至关重要的。七国集团（G7）或八国集团（G7+俄罗斯）在20世纪末期已经意识到仅仅G7是无法应对全球经济问题的，尤其在亚洲金融危机之后，西方国家普遍认为G7在国际经济秩序中的作用逐渐减弱。G7 由于缺乏杰出新兴市场的代表，在处理与国际经济和金融系统的发展议题上的能力受到限制。而G20由8个发达经济体（G8）、11个新兴经济体和欧盟所组成，同时国际货币基金组织和世界银行等列席会议。20个经济体包括了最重要的发达经济体和主要的新兴经济体，其人口总量超过全球人口的三分之二，其国内生产总值占全球国内生产总值超过85%，在全球经济体系中具有系统重要性、广泛代表性和显著权威性，2008年以来，G20峰会及其相关的部长级会议等成为了全球政策协调的核心载体之一，在特定领域上，G20的重要性甚至超越了联合国、国际货币基金组织等。
G20峰会的三个重大变化
G20峰会第一个变化在于美国角色的改变，即由被动转为主动。2008年11月第一次峰会的举行一定程度上是美国深陷金融危机被动与全球进行政策沟通、协调以进行危机的应对及处置。2009年和2010年各两次峰会亦都是与美国金融危机及其处置相关。但是，随着美国经济弹性的呈现和美国经济逐步复苏，2012年底美国基本摆脱危机模式，逐步走向正常化，美国在G20峰会中的角色开始由被动转为主动。美国在峰会议题的设计、政策的协商以及G20其他相关的部长会议、工作组会议等的主动性日益显著。
G20峰会的第二个变化是新兴经济体角色的变化，即从主动转为相对被动。全球金融危机爆发之后，全球经济出现了“新常态”：一是全球经济陷入低水平增长；二是发达经济体进入一个较为长期的去杠杆过程；三是新兴经济体在全球经济秩序中的地位和作用上升。但是，2011年以来，随着美国经济更加独立化，新兴经济体的增长及其对全球增长的贡献度有所下降，特别是俄罗斯、巴西、阿根廷等大型新兴经济体的下滑速度较快。这使得发达经济体和新兴经济体的力量格局被打破，新兴经济体在国际事务和政策协调中的作用和地位提升上面临一定的压力，这种变化也体现在了G20峰会及其相关的政策协调之中。
G20峰会的第三个变化在于其职能已经发生了实质性改变，即从金融危机处置职能转变为全球增长促进职能。G20峰会的初衷是应对美国金融危机及其全球传染问题，防止出现全球性系统危机，是一个危机处置导向的峰会。由于美国金融危机之后，欧洲主权债务危机随之爆发，2010年11月峰会及其之前四次峰会主要的议题是应对美国金融危机，2011年和2012年两次峰会主要议题转为欧洲主权债务危机，前七次峰会都是危机应对为核心主体的峰会。2013年圣彼得堡峰会以来，G20峰会的核心议题从危机处置转移到全球复苏，2016年杭州G20峰会的主题是构建创新、活力、联动、包容的世界经济，其核心仍然是如何促进全球经济的有效复苏。
G20峰会面临的三大挑战
从危机应对的机制到复苏促进的机制，G20峰会的职能在发生变化，未来随着全球经济政治体系的演进，G20的职能亦可能进一步的变化。但是，不管是在哪个国家举行，议题如何多元化，全球经济发展和国际金融稳定都是各方基本的共同诉求，这个诉求的实现是需要一个日益完善的全球治理体系的，而G20应该成为全球治理体系的核心载体之一。
G20发挥的作用有目共睹，对于美国金融危机、欧洲主权债务危机和全球经济复苏等进行了较为全面的政策协调，对金融稳定和经济复苏提供了强有力的支持。为了进一步发挥G20的功能，需要将G20峰会构建成为一个更加有效的全球治理体系新载体，G20峰会未来还需要重点考虑以下的几个挑战。
一是利益博弈。G20成员都是世界经济中的重要成员，在国际经济秩序中具有重大的利益，作为发达国家集团和发展中国家集团的结合体，既有相同的利益诉求，也有明显的利益冲突。即使是发达国家（G7）和新兴经济体内部都存在利益的博弈。如果各个经济体将利益博弈全面延展至G20峰会，那么，G20峰会的共同诉求及其内在的政策协调、妥协和行动等都会都到较大的影响，G20峰会就成为一个利益博弈的场所而非利益合作的平台，G20应有的政策协调合作的作用有可能被弱化。
二是权威性。G20峰会具有广泛的包容性和代表性，但是，由于G20是领导人非正式峰会，对于推进全球经济治理、保障金融稳定、促进经济复苏的具体政策及其协调不同国家可能有不同的理解，参与各方很难达成细致性的政策措施。领导人峰会的宣言一般是原则性的，对于不同国家的法律约束力亦是不同的，最后可能使得G20峰会的权威性面临挑战。比如，如果美国在峰会上承诺一个政策，可能会涉及到需要由美国国会批准的程序，后续程序的快慢程度以及是否成功并非是G20峰会所能控制的。比如，2010年G20首尔峰会确定了国际货币基金组织的份额与治理结构改革方案，但是，直到2015年12月美国国会才最终通过该方案，延迟了5年时间。
三是治理能力。G20峰会是领导人非正式会议，采用轮值主席国主办的方式进行，并没有设立秘书处，也没有正式的章程，那么如何能够提高G20在全球治理体系中的地位和作用，G20自身的治理能力需要提升。第一，G20需要解决议题针对性问题。G20主办国在议题设计上需要协调20个成员的意见，议题设计往往非常宽泛，不同经济体有差异化的诉求，较难集中于较小的特定议题上。第二，G20需要解决自身效率问题。20个成员很难在特定时间内，对特定议题提出有效的解决方案，可能会是议而不决，或者只提出原则性的政策协调及指引，政策协调的效率较低。第三，G20需要解决执行力问题。由于G20峰会不是法定的国际组织，不具有公约性的约束力，峰会宣言的执行力相对较弱。为了强化G20峰会的执行力和权威性，是否将G20峰会建设成为一个国际性组织是目前国际社会讨论的一个热点问题。这种机制化建设主要是致力于通过建立章程、设立秘书处、建立运营体系，改变目前轮值主席国更替导致的政策协调、衔接及其有效性问题，以提升G20峰会在全球治理体系中的地位和作用，以保障全球经济平稳均衡发展。
中国的政策选择
随着经济全球化的深入发展，中国经济与全球经济互动不断深化，中国参与国际事务亦不断深化，中国在全球政治经济治理体系中的作用将持续提升。G20峰会及其改革是一个全球政治经济利益格局变化的过程，也是中国拓展国际空间和发挥作用的过程。G20峰会首度在中国召开，不仅是中国国际地位提升的表现，也是中国作为负责任大国积极参与全球治理的体现。当然，中国在全球化过程中不仅要加强传统的双边交流，更要进一步强化与多边协调机制的沟通与合作，而在这个过程中，中国更需要一个全局性的战略框架和系统性的参与策略。
多边合作的重要性在日益提升。传统上，中国的对外战略是一个双边为主、多边为辅的格局，在外交战略上，多边是舞台，中国在多边机制下的主要目的是表达参与的态度，展示中国的姿态。金融危机之前，我国多边合作的实质性参与的程度相对双边而言要偏弱。在全球化日益深化的时代，特别是全球金融危机以后，中国已经成为世界政治经济中不可或缺的成员，多边机制对于中国不应该仅仅是一个“舞台”，而是一个十分重要的“平台”。在新形势下，中国不再是扮演一个角色，而是已经成为一个重要角色，中国可以在这个平台上提出自己的关切甚至通过这个平台实现互利共赢的国际合作。特别是，美国现在更多从一个多边合作框架转移至双边合作框架，比如重点推进泛太平洋自由贸易协定（TPP）和跨大西洋自由贸易协定（TTIP）。作为一种战略性“错位安排”，中国应该以举办G20峰会作为契机，进一步强化多边机制的交流与合作。
多边合作机制与基本外交战略相融合。“周边是首要、大国是关键、发展中国家是基础”仍是对外战略的基石。协调好与周边国家、世界大国和发展中国家的关系是中国战略机遇期的主要依托。中国应通过走双边、多边道路来谋求安全，以实现国家和平；通过走互利合作的道路来谋求发展，以实现国家繁荣；通过走相互包容的道路来谋求多种文明的和睦相处，以共建友好环境。目前，我国提出了“一带一路”倡议，致力于通过“一带一路”倡议及其建设，深化我国与周边地区、欧亚大陆经济体、南亚、东非等地区的双边和多边合作，强化不同经济体之间的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，将大力促进区域合作，逐步构建全球自由贸易体系和开放型世界经济。“一带一路”倡议实际上是一个共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构，是多双边国际合作以及全球治理新模式的一种探索。
找准中国在全球治理体系中的地位和作用。未来几年，主要国家将在国际格局的分化重组中占据主导地位，大国对国际秩序主导权的争夺将更加激烈。美国为继续主导全球政治经济秩序，其依托美洲、战略东移、主导欧亚、控制中东、影响非洲的全球战略日益显现，同时将继续控制能源国家，分化发展中国家，渗透转型国家。而欧盟欲以统一的欧洲和强货币寻求“抱团”主导全球秩序，日本将继续加强实现正常大国的梦想。以金砖国家为代表的新兴市场国家作为世界经济的发动机和全球化的参与者，在世界经济格局中的地位不断提高。不同主体势必提出相应的政治经济地位诉求，这将加快世界政治经济体系的深入调整以及全球治理体系的实质性变化。在此基础上，中国应该加强自我定位，找准自己在全球经济体系和治理体系中的地位和作用，以发挥更大的建设性作用。
积极参与G20峰会，并积极强化传统治理机构的功能。G20是全球政治经济秩序中重要的协调载体。G20和中国的关系是相互的、双向的，G20机制关注中国、希望中国参与甚至发挥更大作用是必然趋势，中国进一步关注、参与和融入G20也是大势所趋，G20峰会在杭州举行是标志性事件。同时，我们仍然应该维系并积极强化全球传统治理机构的权威性，比如联合国、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等。由于这些法定组织具有长期的权威性、代表性和公约力，全球传统治理机构的功能不能因为G20的功能强化而弱化。新兴的G20峰会应该与传统的治理机制相互补充，相得益彰，以强化国际事务协调，以深化全球治理，共建创新、活力、联动、包容的世界经济。
（张明为盘古智库宏观经济研究中心高级研究员，郑联盛、杨晓晨、王宇哲、周济均为盘古智库宏观经济研究中心研究员）
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