产业政策大讨论：应避免“关公战秦琼”式辩论

   张维迎和林毅夫两位经济学家最近关于“产业政策”的不同观点，被一些媒体称为“关乎中国前途命运的辩论”，引起经济界广泛的关注。不过在笔者看来，两位学者所谈，其实是不同的问题，如果硬要放到一起理论，只会出现“关公战秦琼”式的局面，对于解决实际问题并无益处。

　　张维迎教授的观点，讲的是产业发展中“前沿创新”的问题，也就是熊彼特和奈特理论抽象中没有任何先例的“纯粹的创新”。这种创新无疑具有不可替代的重要作用，而且的确是难以预见，不可计划的。

　　但在现实生活中，这类创新并不能涵盖所有的创新活动，更不能覆盖经济和产业发展的全部活动。在很多领域，虽然最终的创新成果可能无法预知，但在某个方向上投入研发理论可以取得有效的成果，却在很多时候是可以预期的。现实中的大部分研发活动，并不是完全无方向的自由探索，而是可以在一定程度上预计和计划的。因此从逻辑上来说，并不能排除政府政策支持特定领域研发取得成果的有效性。实际上，美国的新能源产业、信息产业、生物产业以及航空航天产业等，都得到了政府政策的鼎力支持。尽管美国人自己很少讲产业政策，但只要我们看看美国总统的国情咨文和预算报告，就不能否认美国实际存在着产业政策。

　　林毅夫教授的观点，讲的是发展中国家在追赶发达国家过程中运用产业政策的有效性。这种意义上的产业政策，很多时候与创新无关，而与学习有关。也就是说，由于现代市场经济发展存在一定的带有普遍性的规律，特别是存在着主导产业从低附加值向高附加值逐步升级的现象，后起的发展中国家可以依据这种规律，有意识地运用政府政策，促进产业升级，进而更快地提升收入水平。这个过程的核心内容并不是张维迎所讲的创新，而是学习和移植。

　　对于后起国家来说，学习和移植是有门槛、有成本的，不是所有国家都能因为工资水平低和国际投资及贸易就自然而然完成这一过程。从历史经验看，只有一部分比较有“上进心”、政府能力比较强的国家，才能通过实施公共政策较快完成这一过程。“二战”以来，东亚经济体之所以在发展中国家中表现突出，与政府主动运用产业政策是分不开的。这就是林毅夫所说的“有为政府和经济发展”现象。

　　回到中国的实际来，究竟哪一种观点适用于中国呢？笔者认为，在中国，两种观点都有各自适用的领域。这并不是“和稀泥”，而是因为中国经济的庞大规模、复杂构成和极度的不均衡。总体来说，中国仍是一个中等收入国家，还处在追赶发达国家的过程中，技术学习和产业转移还远远没有完成。在这个意义上，林毅夫教授的观点总体上仍适合中国的国情。同时，在局部领域，中国的科技和产业发展已经走到世界前沿，已经面临学无可学、只能自己创新的境地。在这些领域，张维迎教授的观点是适用的。而且随着经济发展和收入水平的提升，后一种观点的适用范围会逐步扩大。

　　在这样一种情况下，中国的产业政策制定，面临一种相当复杂的局面。由于经济体系的复杂性和不均衡性，单纯依据学习追赶型战略制定产业政策，有可能导致“一窝蜂”和产能过剩等资源配置失衡现象；单纯依据原始创新战略采取放任政策，有可能面临大部分地区和人群增长缓慢的问题。合理的策略应该是根据不同领域的发展水平，采取不同的政策模式。但这又牵出另一个并非单纯经济性质的问题，这就是政府实施产业政策的能力和水平。在中国的政府体制下，中央层面的倾斜性产业政策往往变成“政治任务”，引发地方政府盲目投入，造成极大浪费和损害。同时，倾斜性产业政策伴随的财政补贴，往往引发套利、贿赂等腐败行为，损害市场公平竞争环境。

　　综合考虑这些因素，中国目前应采取一种有限度的、差异化的产业政策战略。从中央政府层面来说，应该减少倾斜性产业政策，转向支持创新和结构优化的普遍性、功能性产业政策；对于少数明显的产业短板，如集成电路和航空发动机，可以采取一些特定支持措施。而在地方层次，特别是省以下层次，仍然可以根据自身发展阶段和发展条件，制定倾斜性产业政策，地区差异和区域间竞争，可以降低此前全国性产业政策的失衡风险。

　　最后应该强调的是，学术辩论、政策辩论诚然可以促进认知，但前提是有正确的方法论和规则，这就是概念清楚，论题明确，避免“关公战秦琼”式的交锋。