朱富强：如何理解有为政府的政策有效性

　　如何理解有为政府的政策有效性

　　——对林毅夫和田国强之争的思考

　　朱富强

　　经济学是一门致用之学，经济学的学习和研究要理解、分析和解决现实问题，从而为社会经济政策服务。其中，学好经济学的基本要求就是要能够认识市场和政府的功能及其作用范围，让两者都能各司其职，从而为推动社会经济的健康发展发挥出最大积极作用。

　　在笔者看来，市场机制和政府机制之间，不仅可以而且需要形成良性的互补和共进关系，因为它们都是资源配置的基本机制，同时也都面临着失灵问题。然而，围绕国家的角色形象以及政府的功能承担，学术界一直存在截然不同的观点，乃至衍生出了不同的经济学流派。当前发生在林毅夫和张维迎、田国强以及文贯中等人之间关于有限政府与有为政府、产业政策有效性等话题的争论，也是经济学界这一长期未竟论战的继续。

　　不可否认，每位论战者的论述都有自身的逻辑和道理，但是，从思辨逻辑角度看，很多论点因根基于特定的逻辑而不免具有片面性，从而还有不少地方值得进一步考辨和商榷。其中一个重要原因是，现代经济学人大多是出身于数理专业，非常注重形式逻辑的严密性，也善于构建基于各种假设的数理模型，但也因如是，他们在面对生活世界并需要运用思辨逻辑时，所展开的分析和论断往往就显得不那么严谨，甚至暴露出很明显的漏洞。

　　另一个重要原因则是，现代经济学受功能主义分析思维影响甚大，以致流行的认知和视角往往着眼于事物的表象，却很少深入到事物的内在本质和作用机理，而专注表象的研究往往倾向于用孤立的案例和局部的数据来得出或论证观点，从而往往会潜含严重的工具主义谬误。

　　就市场和政府的关系而言，不少经济学人也就容易为特定的分析思维、传统智慧及其内涵的意识形态所左右：演化主义经济学人往往过于推崇市场机制的作用，建构主义经济学人则会忽视政府行为潜含的“自负”，从而很少有人真正去关注、挖掘和构建市场和政府之间的互补共进关系。

　　有鉴于此，笔者最近对广泛引起社会关注的田国强与林毅夫之争进行了梳理，并嵌入笔者一以贯之的经济学认识，择其要点作一评述。

　　有为政府与市场化改革不矛盾

　　田国强反对“有为政府”概念最为重要和根本的原因在于，他认为，由于迄今为止成熟的市场机制还没有建立起来，当前一些政府存在大量的事前和事后乱为，因而提倡“有为政府”往往就会强化政府的乱为而忽视市场化改革的紧迫性。

　　我们承认，市场化的改革方向不可否定，但同时也提醒要关注两大问题：（1）市场化是否存在一个边界或度，这个边界和度又在哪儿？实际上，这里是在追问这样的问题：我们究竟应该如何理解市场经济？（2）中国过去的经济成功能否仅仅归功于“三化”（自由化、市场化、私有化）改革？事实上，改革开放前几十年就打下了坚实的工业基础，改革前后的国际环境也发生了巨大变化，这些对中国改革后的经济腾飞都起到了很大作用。但是，正是由于将中国的经济发展单一性地归功于市场化改革，田国强就逻辑性地强调要继续推进这种市场化改革方向，并由此得出政府职能应该定位于有限政府而不是有为政府的论断。

　　问题是，如果没有对市场机制缺陷的剖析，如果没有建立起真正的有为政府，能够推进合理的市场化改革吗？很大程度上，新古典经济学及其派生出的华盛顿共识都是在照搬书本上的抽象理论和西方社会的独特经验，但市场本身却是特定时空下的创设之物，并随社会发展而演变，这就产生了多样化的市场类型。

　　因此，这就涉及我们究竟应该建设怎样的市场问题，关键是要与我们独特的社会环境相适应。相反，在缺乏对市场特性及其适应条件的足够认识时，却机械地模仿和搬用他国尤其欧美国家的市场模式，那么，欧美社会已有的那种效果往往也难以达到。

　　富民强国是否必然导出有限政府

　　田国强认为，建立有限政府是富民强国的必然要求，其内在逻辑是：欲强国，必先富民；欲富民，必赋私权；保私权，必限公权。为了论证这一点，田国强结合国内外几千年的历史实践和现代经济学理论：

　　在实践上，田国强说，“遍览古今中外，我们找不到一个忽视富民却取得国家富强的成功例子，比如苏俄、东欧的计划经济体制实践，中国近代的洋务运动……一味追求国家的强大而忽视民富，最后无一不以失败告终”。

　　在理论上，田国强认为，“由于受到个体逐利的约束、资源的约束、信息非对称的约束，一个经济社会要实现富民，首先要赋予公民基本的私权，最核心的是基本生存权、经济自由选择权、私有产权”。

　　进而，田国强指出，要保护私权，就要“建立有限政府，关键是要让公共权力的行使受到法律的约束和民众的监督”。最后，田国强得出结论：“中国改革实践所取得的巨大成就，也正是源自遵循了这一基本内在逻辑，而发展过程中出现的种种问题恰恰是源自对内在逻辑的违背。”

　　不可否认，国家的强盛依赖于全体人民的努力，从而必须给予一定的物质刺激以激发人民的劳动投入或创新意识，进而也就必须对私权给予相当的保障。但是，如果由此将强国与富民对立起来，进而将强国与有为政府等同起来而将富民与有为政府对立起来，以至彻底否定有为政府，甚至否定有为政府在特定时空下的积极作用，这个逻辑就有点扯远了。

　　首先，国家的繁荣和人们福祉的提高根本上体现在民富上，因而政府就应该积极推行富民之策；但问题是，富民和强国之间是否存在矛盾关系，甚至存在根本性的对立？

　　要知道，斯密的《国富论》就同时关注这两大目标：“第一，给人民提供充足的收入或生计，或者更确切地说，使人民能给自己提供这样的收入和生计；其次，为国家和社会提供公共服务所需的充分收入，使公务得以进行。总之，其目的在于富国裕民。”

　　更不要说，在面临激烈的国家争斗时期，往往都是先强国才富民的，这已为大量的历史事件所证实。明显的例子是，近现代日本迅速崛起并在甲午战争中战胜中国，恰恰在于它当时的国强而非民富。同样，在崛起过程中，英国长期实行的都是军事工业主义，也是当时世界上最强大的军事国家：在1688至1815年期间，英国至少有52%的时间是处于战争状态，1715至1815年的国防费用几乎是1850至1913年期间的300%，甚至也超过了1914至1980年期间的费用总和（包括两次世界大战），是1850至1913年期间所有公共开支的两倍。

　　讲这些，并不是要否定富民的最终意义，只是想表明，在发展过程中将强国和富民对立起来并没有什么严格的逻辑和依据。

　　其次，私有财产只有得到一定程度的保护，才能维持社会的稳定，才能促进展开生产投资等经济活动；但问题是，私权是否应该被绝对化和神圣化，乃至任何调整私权的制度和政策都可以被视为不正义？这涉及了两方面的问题：（1）私有财产的取得本身是否合理？（2）私有财产的调整对社会影响如何？

　　第一，就前一问题而言，新古典经济学以及奥地利学派之所以坚持“私有财产神圣不可侵犯”信条，就在于其基于边际生产力分配论而将市场收入与各生产要素及其主体的劳动贡献对应起来，从而是合理和正义的。问题是，市场收入果真体现人们的劳动贡献或应得权利了吗？显然，如果现实市场的收入与其贡献不相称，那么，从社会正义或分配正义角度讲，这种私有财产也就不是神圣不可侵犯的。

　　第二，就后一问题而言，田国强认为最核心的公民私权包括基本生存权、经济自由选择权、私有产权，但这三者往往并不相容；显然，在不相容时，天赋人权观要求首先保障第一项。同时，随着社会的发展，人们对社会权利和自由的关注逐渐从个人财产权转向了免于匮乏和保障安全的自由；因此，尽管财产权自启蒙运动始就被视为人类最基本的权利，但西方社会目前却逐渐转向了，以至于财产已不再属于绝对的私人领域，对财产所征收的税率却在不断提高。譬如，一个美国人死后留有遗产2000万美元，但其中近1000万美元要上交给政府，试问，这又如何有“私有财产神圣不可侵犯”之说？这与部分没收有什么不同吗？

　　讲这些，也不是说不需要保护私有财产，尤其是当前社会；但确实要强调，私有财产的保护不是绝对的，富人对财产的使用在任何时期都会受到一定的限制，而且这种限制随着社会发展而加强，这也是复杂自由主义的基本理念。

　　再次，私权的保护有赖于健全而透明的制度安排，需要“以预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围及政府与市场、政府与社会的治理边界”；但问题是，这是否就如田国强所宣称的，“要成为一个有效的政府，必须是一个定位恰当的有限政府”？

　　事实上，一个有效的市场必须存在纠正市场失灵的机制，有为政府的主旨就在于此。例如，一些技术和产业创新领域的高度不确定性以及配套设施的不完善，导致民企没有能力或不敢进入，那么，好的有为政府就能够提供相关支持；再如，由于个人价值和社会价值的冲突，一些个人或企业在追求利益最大化时可能会损害一个社会的整体利益，那么，好的有为政府就要设定一些规范来制约相关行为。

　　从这个意义上说，有效的政府也就是有为政府，如何又要规定为一个先验的有限政府呢？田国强强调：“政府要在维护和服务方面发挥好的作用，而不是在经济活动中发挥过多的作用。”问题是，什么叫“过多”呢？要界定这一点，就首先必须搞清楚市场机制的缺陷和市场失灵的表现，从而确定政府的作用范围。

　　同时，在政府的应有功能确定后，就要保障政府做它该做的事，这种制度安排也有赖于一个有为政府。所以，美国经济学家加尔布雷思指出，“政府扮演着一种双重角色。政府是问题产生的一个重要来源，它也是解决方案的重要组成部分。在不平衡的发展、不平衡的收入分配、不合理的公共资源分配，以及在环境破坏和有名无实的规章制度方面，政府都难辞其咎。因此，它自身就是问题的一部分。而且，要解决这些问题，还不得不依赖政府自身的努力。”

　　通过上面的分析，我们至少可以得出如下几点：（1）有为政府与强国富民并没有逻辑矛盾，如西方民族国家兴起之初首先注重的就是富国，并由此推动了经济大发展，并产生了相应的重商主义和历史主义思考和政策主张；（2）私权和公权之间也并不存在截然对立关系，两者的集中都会危害个人自由和社会发展，从而良善社会需要在私权和公权之间取得平衡；（3）不同时代对私权和公权的享有和限制存在差异，这与社会权利的拓展程度密切相关，这也是自由主义复杂化发展的基本趋势：（4）有为政府并不意味着公权集中在少数人手中，而是要形成真正体现人们诉求的公意，这才是民主的真正本质。

　　当然，不可否认，迄今为止还没有建立起成熟而高效的有为政府，尤其是发展中国家的政府常常乱为。即使如此，针对目前社会经济的混乱状况，我们也需要对原因仔细加以辨析：有多少是政府乱为造成的？又有多少是市场固有缺陷造成的失灵问题？有多少是因为特定时空下市场不完善而政府却无为造成的？同时，又有多少是源自政府“乱为”和市场缺陷这两者的恶恶相加？所有这些都有赖于在建设有为政府时详加探究。

　　产业政策及如何避免产能过剩

　　田国强与林毅夫有关有限政府和有为政府之争，还集中体现在对产业政策的不同态度上：林毅夫的新结构经济学主张因势利导的产业政策，但反对传统的由政府主导的违反比较优势的产业政策；田国强也不是反对所有的产业政策，而只是反对政府主导的产业政策。不过，田国强在与林毅夫的争论中多次针对“政府主导”一词展开诘问，并把新结构经济学的因势利导产业政策也当作政府主导而反对。在田国强看来，有为政府所规划的产业政策就是政府主导的，从而也就必然是无效的。

　　我们就以如何避免和解决产能过剩的机制选择来对这一争论进行分析。

　　田国强认为，当前中国社会要摆脱经济下滑趋势，要解决产能过剩问题，要向效率驱动乃至创新驱动的转型发展，进而得以跨越中等收入陷阱，根本途径就在于沿着市场化、民营化方向进行制度化改革，让民营经济发挥主导作用。田国强的理由主要有：（1）民企的风险由市场和个人承担，但国企的风险却由政府承担，因而民企比国企更重视市场需求及其变化；（2）改革开放以前的实践已表明，计划经济条件下完全靠国有企业并没有很好地满足人民的需求，恰恰是改革开放后民营经济的大发展才使得人民的需求得到极大满足；（3）以供给侧结构性改革五大任务中的去产能、去库存为例，其关键就是要与国有企业改革的深化相联动。

　　那么，当前的市场化改革以及民营经济的发展果真能够摆脱产能过剩，甚至可以避免今后的产能过剩吗？

　　首先，我们继续对田国强的上述论证逻辑作一审视：

　　（1）田国强以国企的经营自主性和软约束问题来否定有为政府，这并没有很强的说服力。事实上，尽管有为政府有时也会通过企业生产和投资以弥补民营企业的不足，尤其是对那些非竞争性领域的生产和投资；但是，有为政府的产业政策或工作重点不在于创办和壮大国有企业，更不是去承担那些本应由竞争性国企承担的风险，而是着力于降低整个市场的系统性风险，提防市场经济的塌陷。

　　（2）田国强以改革开放前的商品短缺来反对和否定有为政府，这也没有很强的说服力。不可否认，在过去的计划经济中曾出现供给与需求的严重脱节，但正如林毅夫的分析已经指出的，这种短缺是落后国家为进行战略赶超而集中稀缺性资源发展资本密集型重工业的必然结果；而且，不仅中国等社会主义国家如此，日本、德国等经济崛起之时也采取了相类似的政策；而东亚“四小龙”之所以没有采取这种发展战略，主要是缺乏这样可转移的大量资源而不是不想。

　　（3）田国强以供给侧改革下的去产能、去库存来否定有为政府，理由也不充分。事实上，产能过剩不仅在乱为政府下会出现，在无为政府下也会出现；而且，就现象情形而言，很大一部分产能过剩并不是国企造成的，而是无数小民企的重复投资和重复建设所造成的。

　　（4）田国强将供给侧改革简单化为市场化改革，这种理解也不全面。实际上，供给侧管理根本上要通过促进分工深化来提升全要素生产率并进而提高潜在产出水平，其理论基础是古典经济学（以及马克思经济学）而非新古典经济学（包括凯恩斯经济学），其政策主张也与供给学派的市场化存在很大差异，因为供给学派的政策主要是总量刺激而非结构改革。

　　市场化改革是不是化解过剩产能的灵丹妙药？新古典经济学人往往认为，只要将资源配置完全转向市场机制，就可以防止大规模的经济危机，也就可以彻底解决目前的产能过剩现象。果真如此吗？

　　我们可以对产能过剩的现实表现作一考察。田国强认为，由于信息的极度不对称和经济人的激励问题，政府干预过多才是导致资金和资源盲目配置、制度无法臻于完善的关键因素。然而，现实情形却表明，生产扭曲和产能过剩并非是计划经济中的独有现象，也是现代市场经济中的常态。林毅夫就指出，快速发展的发展中国家经常会出现潮涌现象：当产业升级时，许多企业家往往会看好同一个具有比较优势的新产业，它们在市场决策分散的情况下也就容易出现相似投资，从而在多数投资建成后就会出现产能过剩。

　　我们试想：哪一次经济危机不是伴随着生产能力的大量闲置和社会产品的巨大浪费？而且，这也可以从中国市场化改革过程中出现的“一放就乱”“一放就热”现象中窥见一斑：在1979~1981年、1983~1985年、1987~1989年、1992~1994年、2003~2008年的五次经济波动中，早期经济过热主要与市场化改革中的消费需求迅速膨胀有关，而越到后期，经济波动与市场开放下的民间盲目投资的关系就越大。

　　同样，我们也可以从市场经济发达的欧美国家的现实情形中窥见一斑。例如，作为市场经济标杆的美国，就存在非常严重的产能过剩现象。美联储的数据显示，美国钢铁设备的利用率在40%~105%之间大幅振荡，利用率的均值为80%；而且，2008年金融危机后的8年里，美国钢铁工业的设备利用率一直在均值水平之下，2009年4月的低谷跌到42%，2014年10月金融危机复苏后的高峰也只有79%，汽车生产设备利用率的谷底低到36%。

　　最为典型的就是美国汽车业：2013年7月18日，底特律这座“汽车之城”因负债超过185亿美元而正式申请破产保护，从而成为美国历史上最大的破产城市；其原因就在于，市场机制误导了生产投资，大量资金被投放在豪华轿车上，一旦出现经济危机，这些专门性投资就成了闲置资产。

　　最后，我们可以对产能过剩的市场机制作一探索。一般地，生产的社会化程度越高、迂回程度越大以及产业链越长，就越可能出现产能过剩现象。究其原因，产能过剩本质上就是供求结构失衡，体现为供给的产品不适应社会需求；显然，经济规模越大、产业链越长，对中间产品的投资量就越大，越无法跟随市场需求和价格的变动而灵活转换。

　　同时，这种现象不仅发生在计划经济中，也更典型地出现在市场经济中。究其原因：（1）市场机制根基于效益原则，从而会引导投资于富人需求的奢侈品生产；（2）市场机制又会产生消费外部性，从而又会引导相互攀比的炫耀性消费；（3）这样，奢侈品产生和炫耀性消费相互强化就会滋生出没有真实需要为基础的虚假需求，进而导致大量的社会资源被投资在这些领域，并由此产生大量的专门性资产，如大量的专用设备和专门人才培养等；（4）进一步地，当社会由于某种促发因素而导致这些虚假需求破灭时，这些专门性资产就变成沉淀成本，并以产能过剩的形态表现出来。

　　因此，造成产能过剩的原因，不仅在于生产要素价格的扭曲，而且在于产品价格的扭曲；同时，价格扭曲的原因，不仅在于政府机制的行政干预，而且在于市场机制的内在诱导。

　　（作者系中山大学岭南学院教授）