2017年3月，中央政府工作报告明确提出今年去产能目标。国家发展改革委等中央部门及各省市积极部署去产能工作。2017年4月17日，国家发展改革委发布《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》，以及《2017年钢铁去产能实施方案》、《2017年煤炭去产能实施方案》。国务院国资委及央企、20余个省市相继公布了去产能计划，在打击地条钢方面也保持着高压态势，总体来看，当前去产能工作的部署情况进展比较顺利。
一、 当前去产能工作中面临的主要问题
行业效益显著改善，市场倒逼去产能压力减弱。煤炭行业得益于去产能与限产，钢铁行业得益于去产能与打击地条钢，以及政府加大基础设施建设带来的需求增长，两个行业的效益明显改善。2017年1-3月，煤炭开采和洗选业利润总额708.7亿元，而上年同期亏损6.5亿元，主营业务利润率高达11.0%；黑色金属冶炼和压延加工业利润总额为657.1亿元，为上年同期的3.59倍，主营业务利润率已达到了3.9%，这对于钢铁行业而言是个比较高的水平，2007年钢铁行业盈利状况极佳时，其主营业务利润率也就在4.5%左右。煤炭开采和洗选业、黑色金属冶炼与压延加工业的亏损企业数目亦大幅减少，2017年1-3月两个行业亏损企业数分别减少了－35.8%、－19.7%。行业效益的显著改善，也会降低行业内企业去产能的积极性。钢铁行业的高利润水平，会对当前进一步强制去产能目标、任务以及去产能节奏的合理性带来挑战。
优胜劣汰去产能机制不顺畅。部分地方政府仍采用财政补贴、放松环境监管、协调银行贷款等方式保护本地低效率企业（僵尸企业）。无论煤炭行业一刀切限产量的做法，还是钢铁行业一刀切的去产能任务层层分解的做法，这些做法虽然能显著提升行业景气，但是却在一定程度上为低效率企业创造了生存空间。这些都使得低效率的企业更难以被市场的优胜劣汰机制赶出市场。
带来原材料价格的急剧上升，为下游行业的发展带来不利影响。煤炭行业限产带来煤炭价格的急剧上升，虽近来价格有所回调，但仍处于高位，煤炭价格的高企直接导致电力行业效益大幅下降，2017年1-3月，电力、热力生产和供应业利润总额大幅下跌35.3%。煤炭限产政策还带来煤炭进口数量与价格的急剧上升，这在很大程度上是以国内消费者和企业的利益损失为代价补贴了国外企业。2016年下半年以来，钢材价格快速上涨，虽近期有所回调，但仍保持较高价位，这对于需求不振的下游行业带来了不利影响。
依靠市场、法治去产能的途径严重受阻。破产机制是市场经济体制中化解过剩产能最为重要的金融和法律途径，在出现较为严重产能过剩时，随着竞争的加剧，大量低效率的企业会因资金链断裂、难以偿还债务本息、资不抵债等情况触发破产机制，从而被清理出市场。而在我国，由于以下几个方面的原因，导致破产这一化解过剩产能的重要途径严重受阻：第一，地方政府保护本地企业，一方面，干预金融机构经营行为，迫使金融机构为已陷入破产危机的企业继续提供贷款；另一方面，地方政府通过干预司法，阻碍银行和其他债权人通过法律途径追讨到期债务，对于债权人对于本地企业的破产诉讼不予立案或尽量拖延，甚至直接干预破产程序帮助本地企业免予破产清算。第二，企业账目不清、甚至给贷款银行提供假账，加之国内金融机构风险管理能力弱，有些企业已处于资不抵债且经营困难时，金融机构或其他债权人却无从知晓，仍为这些企业提供大量贷款支持。第三，国内金融治理结构存在缺陷，各级金融机构负责人都不愿意已发放贷款在任内变成坏账，往往对于一些已资不抵债或已不能偿付债务的企业网开一面，不及时诉诸于破产诉讼。第四，我国《破产法》等法律法规与执行机制不完善，对于债权人利益保护不够，债权人往往很难通过破产诉讼保护自身权益，这使得银行或债权人主动采用这一法律手段的意愿下降。第五，资本市场不发达，银行处置破产清算企业不良资产的途径少，采用资产证券化或者投资银行业务手段处理不良资产时，在政策和法律方面仍受到较多限制，降低了债权人采用破产诉讼的意愿。
兼并重组难以担当“去产能”的重任。现行化解过剩产能政策中，都特别强调兼并重组的作用，但是在竞争性行业中，企业很少会以“去产能”作为兼并重组的动机，因为这不符合企业的自身利益。特别是在钢铁、电解铝等重资产、竞争性行业中，生产能力及相应设备是企业最有价值的资产，让并购企业收购目标企业然后自行报废目标企业有价值的资产，这显然是一厢情愿。此外，我们对历年来钢铁行业兼并重组情况的调查研究表明，几乎所有的兼并重组不但没有减少产能，反而大量增加了产能。
对于中频炉的简单禁止的政策有待商榷。中频炉配合钢水精炼手段和连铸、轧钢装备、配置除尘设备等环保设施等即可保证产品质量，且吨钢能耗不到长流程工艺的50%、吨钢污染物排放不到长流程工艺的30%。对于30吨电炉强行予以淘汰也是没有必要的，30吨电炉虽然能耗上略高于其他大容积电炉，但是相对于长流程工艺而言其吨钢能耗、吨污染物排放都能大大降低。2016年，中国废钢产生量大约在1.5亿吨，电炉钢产量仅仅只有4000万吨，电炉炼钢有很大发展空间，钢铁行业要节能减排必须尽可能发展电炉炼钢，包括在确保产品质量与尽可能减少污染物排放的基础上，或者允许中频炉的存在，将中频炉的生产要求规范化，并且通过事后严格的监管、严厉的处罚来制约企业的不当行为，而不是因噎废食一关了之；或者允许企业采用电弧炉取代中频炉。
自上而下以行政手段大规模“去产能”还面临其他问题。第一，相关部门是不可能准确预测未来市场的需求情况，以过于强硬的手段来推行去产能，如果市场需求回暖，会带来价格的快速上升及剧烈波动，历次去产能及类似政策对于未来市场需求的预测就没有准确过。第二，从上至下去产能，地方政府必然会以各种困难为由向中央政府提出各种条件和要求，中央政府实施去产能政策成本会非常高昂。
二、 对策和建议
1．现阶段去产能政策总体策略调整
调整总体策略，政府积极引导，以破产机制为抓手，充分利用市场、法律与金融手段化解过剩产能。以破产机制为抓手，来推进去产能工作，有充足的法理支持和法律依据，能让中央政府与地方政府在去产能的博弈或者谈判中获得更多的主动性，能在一定程度上帮助中央政府破解地方政府在去过剩产能过程方面的软抵抗，减少中央在推行去产能过剩中不必要的政策成本，例如退出奖励。还需要强调的一点是，在我国经营不善的企业及所在地地方政府只有在企业面临很强的破产清算压力时，才不会漫天要价，积极接受或者协助兼并重组，破产不止是直接化解过剩产能的工具，而且可以是促进兼并重组的重要手段。
具体而言，以破产机制加快推动“去产能”，其步骤如下：第一，以人民银行、银监会牵头，全面清查严重产能过剩行业及行业内企业信贷情况、财务状况与风险暴露情况；第二，以全面清查情况为基础，对于产能过剩行业企业信用及风险进行综合评价分级；第三，将财务上已达到破产条件的企业列出清单，并就企业情况进行更为详细的了解，并根据企业规模、财务 、资产、经营等方面的情况，以及环境监管部门配合提供的企业环保状况，将这些企业进行评级分类；第四，本着先易后难、风险可控、分类管理的总体思路，有步骤地依法对僵尸企业进行破产清算或者启动重整程序，首先对于严重资不抵债的企业，依法启动破产清算程序；然后对资不抵债且不能按期偿还到期债务、经营十分困难的企业，依法启动破产清算程序 ；随后对于不能按期偿还债务、尚未资不抵债、但主业经营活动基本停滞的企业，资产正在急剧恶化的企业，依法启动破产程序；对于不能按期偿还债务但尚未资不抵债，主业经营尚可，暂时面临资金困难的，则应进一步观察，根据后续情况再决定是否启动破产重整程序或者破产清算程序。
2．当前去产能政策优化调整的重点
完善破产制度，疏通过剩产能退出机制。破产是市场竞争的必然产物，是低效率企业退出市场的最为重要的渠道。完善企业破产制度，一方面有利于低效率企业和落后产能的退出，有利于化解过剩产能；另一方面能硬化破产约束，制约企业的过度投资行为。具体而言，从以下几个方面入手：一是强化出资人的破产清算责任，当市场主体出现破产原因时，出资人在法定期限内负有破产清算义务，如违反该义务，应当承担相应的民事、行政乃至刑事责任；二是增强破产程序的司法属性，明确司法权和行政权在企业破产中的边界，增强法院在企业破产中的主导作用，使企业破产制度回归司法本质，避免地方政府对企业破产程序的直接介入；三是对于债权债务涉及面广、涉及金额大、有重大影响的破产案件，交由巡回法庭审理，避免地方政府干预破产司法程序；四是优化破产程序，完善破产管理人的相关规定，降低破产财产评估、审计、拍卖费用，减少破产清算成本，提高破产清算收益，提高债务人、债权人申请破产的积极性；五是适时修改《商业银行法》，赋予商业银行在处置不良资产中的投资权利，促进商业银行创新不良资产处置方法。
进一步做好政策托底工作。重点做好失业职工的安置与社会保障工作，并对失业人员再就业提供培训、信息服务甚至必要的资助；如破产资产不足以安置失业职工时，政府应减免破产企业土地处置应缴土地增值税并以腾退与在开发破产企业土地所产生的部分收益用于职工安置。对于产能过剩行业集中的地区，中央政府还应给予一定财政支持失业职工的安置与再就业，并在土地开发利用方面提供支持；对于严重产能过剩行业集中地区、落后地区还可以提供特别的税收优惠政策，支持这些地区发展经济。
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