创业投资引导基金，是指由政府设立，以市场化的方式运作，不以营利为目的政策性基金，通过出资或提供融资担保等方式扶持商业性创业投资企业的设立、发展，引导社会资金参与到创业投资领域，而引导基金本身是不直接参与创业投资运作业务的。
创业投资引导基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建期企业的不足。
我国作为一个处于从计划经济体制向市场经济体制转轨中的大国，政府一直在经济体系中扮演重要角色。在历经30余年的高速增长之后，我国经济发展开始步入"新常态"。随着结构性改革逐步进入攻坚阶段，改革的难度和复杂性也大大增加。在促进产业转型升级中，政府资本再次成为一个重要的风向标。近年来，政府引导基金作为一种可以带动社会资本、提高财政资金使用效率的工具，成为实现政府政策目标的强有力手段。
一、政府引导基金进入一个大跃进式全面发展阶段
自2015年12月财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）以来，我国政府引导基金出现了井喷式发展。除传统的环渤海地区、长三角地区及珠三角地区经济发达地区以外，湖南、湖北、江西、安徽、河南等中部和内陆地区设立政府引导基金的热情同样高涨，西部偏远地区也逐渐开始进行设立政府引导基金的尝试，政府引导基金进入了一个大跃进式的发展新阶段。
根据清科研究中心统计，截至2016年，我国政府引导基金（包括创业投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施投资引导基金等）已设立1,013支，总目标规模53,316.50亿元，已到位资金达19,074.24亿元。其中，产业类引导基金无论从数量上还是披露目标规模上，占比都超过50%。单只基金平均目标规模为57.04亿元。重点扶持的产业集中在节能环保、集成电路、生物技术、文化旅游等战略新兴产业。从政府引导基金分布的区域来看，截至2016年9月，浙江、广东和山东、江苏、山西（后三个并列）的成立家数排名前三，分别为82只、80只和65只。从设立规模来看，湖北、广东和新疆为前三，分别为3501亿元、2634亿元和2589亿元。
二、政府引导基金的设立类型开始走向多元化
按照2015年12月财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）第七条的要求，各级财政部门一般应在支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展、支持基础设施和公共服务领域等领域设立投资基金。从实际操作来看，我国政府引导基金的运作主要可以划分为创业投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施和公共服务投资引导基金三大类型。
（一）创业投资引导基金
创业投资引导基金主要是指通过扶持创业投资机构，进而带动社会资本支持创新创业和支持中小企业发展。
1、支持创新创业。为了加快有利于创新发展的市场环境，增加创业投资资本的供给，鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业。例如，北京中关村天使投资引导基金、重庆市天使投资引导基金。
2、支持中小企业发展。为了体现国家宏观政策、产业政策和区域发展规划意图，扶持中型、小型、微型企业发展，改善企业服务环境和融资环境，激发企业创业创新活力，增强经济持续发展内生动力。例如，国家中小企业发展基金、北京市中小企业创业投资引导基金。
（二）产业投资引导基金
产业投资引导基金主要是指以扶持重点产业发展为方向，培育新兴产业，促进企业做大做强的政府引导基金
1、产业转型升级。目前，各地政府为了支持产业转型升级和发展，纷纷设立产业转型升级引导基金，例如江西省转型升级引导基金。
2、战略新兴产业发展基金。为了落实国家产业政策，扶持重大关键技术产业化，引导社会资本增加投入，有效解决产业发展投入大、风险大的问题，有效实现产业转型升级和重大发展，推动经济结构调整和资源优化配置。例如，国家战略新兴产业引导基金、国家科技成果转化引导基金。
3、产业结构调整引导基金。以支持产业结构调整为目标的引导基金。例如，中国国有企业结构调整引导基金，支持国有企业战略转型，促进国有企业体制机制创新，实现产业结构调整；天津市设立的京津冀产业结构调整引导基金。
（三）基础设施和公共服务投资引导基金
基础设施和公共服务投资引导基金主要是支持基础设施和公共服务领域。改革公共服务供给机制，创新公共设施投融资模式，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平。主要包括PPP发展基金和城镇化投资引导基金以及各类以公共服务为导向的引导基金。
三、地市级和县区级行政单位逐渐成为政府引导基金设立主力
按照财政出资和投资区域划分，引导基金可以划分为国家级、省级、地市级、区县及以下五个层级。
（一）国家级引导基金
目前，已经设立的国家级引导基金主要来自两个部分：一是国资委系统的国有企业，主要包括"中国政企合作投资基金"、"中国国有资本风险投资基金"、"中国国有企业结构调整基金"；二是财政部联合发改委、工信部、科技部发起设立，包括发改委主导设立的战略新兴产业引导基金；科技部主导设立的科技成果转化引导基金；工信部主导设立的中小企业发展基金。
案例：国家科技成果转化引导基金
国家科技成果转化引导基金由科技部、财政部于2011年设立，2014年国家科技成果转化引导基金参股子基金开始启动运作。运作至今，已经完成参股设立了国投（上海）科技成果转化创业投资基金企业（有限合伙）、北京国科瑞华战略性新兴产业投资基金（有限合伙）、北京君联成业股权投资合伙企业（有限合伙）、国投京津冀科技成果转化创业投资基金（有限合伙）、苏州瑞华投资合伙企业（有限合伙）、新能源汽车科技创新（合肥）股权投资合伙企业（有限合伙）、上海高特佳懿海投资合伙企业（有限合伙）、天津天创盈鑫创业投资合伙企业8只创业投资子基金。8只子基金的总规模为170.54622亿元，其中，国家科技成果转化引导基金出资37.6亿元。国家科技成果转化引导基金最大的单笔出资额为20亿元，最小的单笔投资额为0.8亿元。
（二）省级引导基金（含直辖市）
目前，全国大部分省级政府都已经设立引导基金，北京市、上海市、天津市和重庆市四个直辖市在引导基金设立方面属于走在前列的地方政府，都早在财政部发布文件之前就已经设立引导基金。例如，北京市的中小企业创业投资引导基金、上海市创业投资引导基金、重庆市产业引导股权投资基金、天津市创业投资引导基金。在四个直辖市中，财政出资力度最大、业内影响力大的是重庆市。在省级引导基金中，比较有代表性的是山东省省级引导基金。
案例1：重庆市产业投资引导基金
重庆市政府自2014年起，每年安排25亿元财政引导资金，连续安排5年，形成125亿元的重庆市产业引导股权投资基金，对重庆市发展战略新兴产业起到了很大的促进作用。目前，重庆市引导基金已设立24支专项基金，总规模达239.49亿元。其中，政府引导基金出资56亿元，引进社会资金183.49亿元，比例大约在1:3。其中20支开始投资，投资项目共113个，投出去了77亿元，带动社会资本跟投83.91亿元。
案例2：山东省引导基金
2014年底，山东省设立省级政府引导基金。截至2016年11月，山东省省级共设立了19个方向的引导基金，批准参股子基金51只，基金总规模达1451亿元。为进一步壮大基金实力，更好地发挥基金作用，2016年11月2日，山东省政府出台了《关于加快省级政府引导基金投资运作若干政策措施》（鲁政办字〔2016〕194号），提出了"十六条"新的政策措施。总的目标是，通过整合提升，将现有引导基金优化为科技成果转化、资本市场发展、新兴产业发展、现代农业发展、工业转型升级、服务业创新、公共基础设施建设等若干投资方向，进一步带动金融和社会资本出资，尽快形成总规模3000亿元以上的基金群，更好地支持经济社会发展。
（三）地市级及以下
目前，全国引导基金的设立已经扩延到地市、区县以及开发区等基层政府，特别是环渤海地区、长三角地区及珠三角地区经济发达地区，基本上很多区县都已经设立政府引导基金。清科统计显示，截至2015年底，国内780支政府引导基金中，省级政府引导基金的规模最大，226支基金规模总额达到9980.37亿元人民币；但是基金设立数量最多的是地市级的417支基金，基金规模8243.00亿元。从发展趋势看，目前地市级和县区级行政单位逐渐成为政府投资基金设立主力，其中，地市级政府投资基金占比已经从2015年的36.7%增至42.6%。
案例1：苏州工业园区创业投资引导基金
2006年9月，由国家开发银行与中新苏州工业园区创业投资有限公司共同出资设立苏州工业园区创业投资引导基金，后更名为苏州工业园区国创创业投资有限公司，这是国内第一家金融机构参与设立的母基金，规模为10亿元，存续期13年。该基金投资了包括北极光、金沙江、松禾成长等在内的16家人民币基金。2010年，双方以此为基础发起设立了100亿人民币规模的国创开元母基金和50亿元人民币规模的国创元禾母基金。
国创元禾母基金由元禾控股旗下元禾辰坤团队负责管理，以国家战略新兴产业的发展规划为投资方向，重点关注其中具有高成长潜力和具有良好市场前景的产业，包括医疗健康、节能环保、先进制造、TMT、文化产业、消费服务和农业等。国创元禾母基金重点关注从事早期和成长期投资的创业投资基金，已投资了纪源、启明、松禾、金沙江等知名团队，以及方广、青云、钟鼎、通和等专业基金管理团队。案例2：成都银科创业投资有限公司
2009年3月，中国进出口银行、成都投资控股集团、成都高新投资集团三方，共同出资设立成都银科创业投资有限公司，注册资金15亿元。成都银科创业投资有限公司主要吸引国内外资本共同设立子基金,为符合成都产业规划的优势项目提供投融资，扶持其做大做强。成都银科以"打造专业的、市场化的、在全国具有极大影响力的母基金平台"为长期发展目标，一直立志于与优秀的机构及团队建立合作关系，截止2016年12月31日，成都银科已与国内外知名机构联合设立了19支合作子基金，子基金运营总规模65.84亿元。
成都银科基金组合主要侧重于投资高新技术企业和中小企业，完成了对企业发展各阶段的全面覆盖，行业投资策略为医疗健康、TMT、能源环保、文化传媒等国家及本地区鼓励发展的行业。截止2016年12月31日，成都银科子基金完成项目投资177个，金额合计49.81亿元，其中已完成国内上市项目20个，国内上市已通过审批待发行项目1个，国内上市在审项目10个；已完成海外上市项目2个；已完成新三板挂牌项目16个。
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