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■中国经济时报记者 范媛
政府引导基金正在从引导社会资本投入到创业投资向产业更前端的科技成果转化转移。近日，中科院科技成果转移转化基金正式启动，部分地方政府引导基金参与其中。
据了解，目前全国各地已有14个省区市设立省级科技成果转化引导基金，总规模达到120多亿元。然而，实现科技成果转化本身是一个复杂的社会系统工程，政府引导基金又该如何发挥好引导作用？
成果“沉睡”
长期以来，我国科技成果转化率低备受诟病。中国科学技术发展战略研究院的一份统计显示，我国发明专利申请量和授权量分别居世界首位和第二位，但这些投入巨大的科研成果绝大部分却沉睡在实验室里。
基因帮创始人杨斌告诉中国经济时报记者，“在国外，有很多投资人的投资领域比较细分，一般有科研成果出来，很快就会有投资人找上门来。但在国内，很少有投资人关注科技成果的转化，所以在高校里的一些科研人员追求的只是论文成果能够发表在SCI杂志上，其实这些成果中有很多是非常有价值和潜力的研究成果，一旦转化带来的收益可能都是‘核能量级’的。”
麻省理工学院电子工程与生物工程副教授、创业明星卢冠达（TimothyLu）以及他的导师、MIT生物工程学教授、合成生物学先驱詹姆斯·柯林斯（JamesCollins），他们共同成立了两家以基因电路（GeneCircuit）为主要技术的生物医疗初创公司，分别锁定不同领域的应用：一家是专攻人体细胞改造的SentiBiosciences；另一家则专注于益生菌基因改造的Synlogic。
今年8月底，Synlogic生物技术公司以反向兼并股东公司MirnaTherapeutics的方式在纳斯达克上市。而在此之前，它已经累计获得了超过1.4亿美元的融资。
根据中科院提供的数据显示，2016年中国科学院成果转移转化帮助全国各类企业新增销售收入3831亿元，利税472亿元。
如何让更多的科研成果不再沉睡，如何促进科技成果转化已经成为国家重要的战略任务。
为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，加速推动科技成果转化与应用，培育和发展战略新兴产业，财政部、科技部于2011年设立了国家科技成果转化引导基金。2014年该基金开始成立子基金，截至2017年上半年，这只基金总计成立了8只子基金。
继国家科技成果转化引导基金成立后，江西、浙江等多地出台了针对科技成果转化的诸多政策和地方性引导基金。目前全国各地已经有14个省区市设立了省级科技成果转化引导基金，总规模达到120多亿元。
新近由中科院直接出资，同时联合中央、地方政府引导基金、金融资本、社会资本共同成立的中科院科技成果转化基金，采用FOF(母基金)形式，首期规模为30亿元－50亿元，同时将会设立20-30只子基金，总规模预计将会达到200亿元左右。
目前包括天津、苏州、昆明等地方政府投资平台，中美绿色基金、碧桂园集团、国投创合、工商银行总行、国开科创、中关村发展集团等机构已经与中国科学院控股公司签订了合作协议。
该基金的主要投资方向为具有市场潜力的前沿科技产业化项目，目前已和中科院相关部门、研究所合作，成立了重点备投项目库，其中包括量子测量技术应用、大型先进质子治疗仪、高性能锂电池、激光电视、先进芯片等多个科技产业化项目。
拢指成拳
在政策层多次提及“科技成果转化”的背景下，伴随着政府财政支出方式的改变，在国家部委、地方政府以及相关机构内，数百亿元的科研成果转化基金相继成立，并正在尝试构建中国科技成果转化的新途径。
但科技成果转化是一个系统性问题，本身产业化是科研成果转化的难题，毕竟在这一阶段，往往要投入远超于成果研发所需要的资本，同时具有相当大的风险。而且除了资金以外，还需要产业链上下游资源、人才的支持和配合，更需要源源不断的、有转化价值的科技创新成果。
从国外经验来看，政府在科技成果转化过程中发挥着至关重要的引导作用。
比如英国联系计划(LINK)。该计划由政府12个部门及各研究理事会参与和支持，重点支持大学、科研院所与企业在商业化方面的合作研究开发。政府只为联系计划项目提供50%的研究开发经费，其余由企业提供，同时由科研机构与企业共同申请，合作承担项目。截至1999年，已完成或在进行的联系子计划有58个，1000多个项目得到政府资助，项目经费共达4.3亿英镑(其中一半以上来自企业)。1995年以后，政府根据预测计划所确定的优先重点领域，又推出了19个新的联系子计划，以联合资助的方式支持大学、科研院所与企业在所确定的重点领域开展合作研究。
在促进研究商业化和加强公共研究机构与中小企业联系方面，芬兰国家技术与创新资助局发挥着显著作用，其中最重要的莫过于各项国家技术计划。芬兰的各项国家技术计划均用于支持产学研的结合。这项措施始于1984年，一直持续至今。
国家技术计划旨在促进未来重要商业领域的新技术知识获取和产品开发。这些计划用于促进切实合作并鼓励公司和研究机构之间的网络化，同时加强技术转移和国际扩展。技术计划具有需求导向，也就是说，在规划时就考虑到了企业需求，在实施时与企业进行协作。规划时要经过有企业、大学和研究机构参与的工作组和研讨会协商，而计划的目标就是要促进这三方的协作。
每项计划都有一个指导小组、一名协调员和一名国家技术与创新资助局的代表。大部分计划由理工大学和芬兰技术研究中心牵头。一项国家技术计划一般为3～5年，平均4.5年；平均预算约3300万欧元。其中，国家技术与创新资助局通常资助一半，其余由其他参与方筹措。
近年来，在技术国际化和各国公司技术专业化发展的背景下，出现了一种重要的技术创新国际化模式，“以财政投入为引导、企业投入为主体、金融资本和民间资本竞相跟进”的多元化科技投融资机制。
这种模式的特点是:一般以政府支持的、对产业发展有重大影响的大项目为载体，采取跨部门大联合，由学术界、科技界和企业界共同参与。这是一种跨国的“政产学研金”联合创新模式。这种创新的国际化活动，调动了政府、公立研究机构、工业企业等各方面的力量，将政府的创新资源和战略、研究机构的成果和企业的生产能力结合了起来。
9月22日，在武汉大学专场科技成果转化活动中，有26个科技成果转化项目现场签约，总金额达14.29亿元。据了解，这26个项目涉及北斗导航、细胞免疫治疗、人工智能、遥感技术等多个领域。其中，由刘经南院士持有的全球首个“即时判”北斗高精度警保联动智慧系统，获10亿元投资，其应用成果推广获2亿元投资，现场签约金额达12亿元。招商银行、武汉农商行与武汉市签约，授信300亿元支持科技成果转化。武汉大学还现场发布了50个有意向转化的科技成果项目。
湖北省委副书记、武汉市委书记陈一新强调，要以习近平总书记治国理政新理念新思想新战略为指导，按照省委省政府要求，深入探索“大学+”发展新模式，加快构建“大学—产业—市场—政府”四位一体的创新生态系统，积极创立在汉高校院所科技成果转化新体制、新机制、新体系，努力走出一条创新驱动的新路子。
记者观察
政府引导基金的“双面性”
为企业提供融资渠道，是政府引导基金的重要功能之一，也是目前被市场忽略的重要作用。组建政府产业引导股权投资基金，是拓展股权融资渠道的重要解决方案。
■中国经济时报记者 范媛
一直以来，舆论更多认为政府引导基金是利用财政资金杠杆作用，撬动社会资金，支持产业转型升级、引导创新创业。而实际上，政府引导基金还有更深层次含义。
解决方案
政府引导基金自诞生，便肩负着重要的使命。政府引导基金可以追溯到2002年，中关村创业投资引导资金的成立，标志着我国政府引导基金发展的开端，而在此之后的相当长一段时间都处于起步摸索期。虽然在2005年国务院十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》中第一次出现引导基金概念，但却始终连一个明确的定义描述都没有。直到国务院办公厅于2008年发布的关于转发发改委等部门《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见》国办发【2008】116号文，第一次对引导基金的概念进行了详细的定义。
选在2008年全球金融危机暴发后出台116号文，并详细定义了政府引导基金，可见，政府引导基金是在经济下行压力下实施的一项积极财政政策。
在116号文中明确“事先通过公司章程或有限合伙协议约定引导基金的优先分配权和优先清偿权，以最大限度控制引导基金的资产风险”，实际变相默许了引导基金以“明股实债”方式运作。
2009年政府引导基金的设立有过一次小规模的突然爆发。2002年到2006年，我国设立引导基金仅有6只，基金规模35亿元。2007年到2008年一年的时间就新增政府引导基金33只，规模超过154亿元。2009年到2013年这5年间，全国新设政府引导基金150只，基金规模超过了700亿元。
不难看出，这一轮政府增加投资驱动拉动经济增长，与任何经济增长乏力时期不同，是通过财政部与地方财政厅拨款，通过设立各个产业的政府产业引导基金，对新兴经济体或转型经济体的股权投资以及并购投资，实现产业结构的调整。
116号文的精髓也就在于，在政府引导基金政策性目标约束下，将资金投到最能产生政策收益和经济收益的项目中去。
双刃剑
为企业提供融资渠道，是政府引导基金的重要功能之一，也是目前被市场忽略的重要作用。
当前，我国经济发展面临的一个突出瓶颈，就是企业股本缺乏市场化补充机制，致使企业债务过重。目前，我国企业负债总额已达70多万亿元，占GDP的比重达130%，高于世界成熟经济体50%-70%的一般水平。之所以造成这样高的负债率，企业还在围绕借债做文章，没有跳出“举债扩张-危机-重组-再举债扩张”的循环，而根子上是企业股本金的市场化补充机制还没有建立。
近年来，财政支持实体经济呈现出财政政策金融化和财政资金杠杆化两大趋势。财政资金与PPP、股权投资基金等金融工具紧密结合，转变投入方式、发挥杠杆作用，提高使用效率和效益。
按照十八届三中全会精神，要形成健全的多层次资本市场体系，多渠道推动股权融资，形成企业股本的市场化补充机制，解决好我国经济发展面临的融资结构失衡的瓶颈问题，其中组建政府产业引导股权投资基金，是拓展股权融资渠道的重要解决方案。
虽然一定程度上解决了企业股权融资渠道问题，但其风险也不容小视。国家金融与发展实验室银行研究中心主任曾刚认为，表面上，产业基金不增加政府债务，但在实践中，地方政府对其他的LP(有限合伙人)一般都有隐形的担保条款，并提供抵质押物，实际形成了地方政府的或有负债。
目前，国内“产业基金”包罗万象，其中很大一部分，实是政府引导产业基金，而且多数不是私募股权基金，是名股实债项目。
典型做法是政府出资30%的资本金，商业银行以名股实债方式出资70%，以100%的资本金撬动大约2-5倍银行贷款。对于政府来说，整体撬动了10-20倍杠杆。
这种隐性风险已经引起监管部门重视。2017年5月，财政部、发改委、司法部以及“一行三会”联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文)等。在不断重申地方政府责任范围，并明确各类政府性债务处置原则的同时，针对地方政府隐性债务的新趋势，还提出了禁止地方政府违规担保，严禁地方利用PPP、产业基金等变相举债；不得以任何方式向社会资本方承诺回购投资本金、承担投资本金损失、承诺最低收益，以及不得对有限合伙基金等任何股权投资方式附加额外条款变相举债等要求。
今年6月初，财政部官网发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（87号文），对政府购买服务列出了明确的正面和负面清单。这等于政府以购买服务形式打包建设项目，向商业银行融资做担保的做法遭到明确禁止。
政府引导基金进入收获期
■中国经济时报记者 范媛
近期，成立时间较早的政府引导基金已经陆续进入收获期，中国经济时报记者根据公开资料整理了部分政府引导基金退出获利项目。
北京良业环境技术项目被收购
2015年，山东省级天使投资引导基金出资3000万元参股烟台源创科技投资基金。烟台源创科技总基金规模1.43亿元，已经全部实缴到位并完成投资任务。2016年4月，烟台源创科技投资基金投资北京良业环境技术有限公司800万元(其中引导基金出资167.8万元)，持有该公司1.43%的股份。2017年6月上旬，北京碧水源科技发布对外投资公告，宣布以现金方式收购北京良业环境技术有限公司70%的股权，烟台源创科技投资基金所持股份全部转让，对应的转让金额为1529.4万元，按照投资协议约定，引导基金取得净收益126.7万元，项目回报率达到75.5%。
广州市红土科信基金、越秀新兴产业基金协议转让
2010年，广州市设立了规模1.8亿元的广州市创业投资引导基金，与国内知名创投机构合作设立了红土科信基金、中大一号基金、越秀新兴产业基金和司浦林信息产业基金等4只子基金，引导和形成15.1亿元创业投资资本。
红土科信基金、越秀新兴产业基金两只子基金以托管机构协议转让的方式完成了引导基金的退出，红土科信基金原股东收购金额1871.562万元(财政资金出资1800万元)已全部到账，越秀新兴产业基金的3614.95万元(财政资金出资3500万元)正在办理，受让方为两只子基金的原股东，这是广州首批政府创业投资引导基金的顺利退出，且实现了财政资金对社会资本的让利。
重庆产业引导基金6个项目退出
重庆产业引导基金成立三年，共同发起专项基金24只，总规模239.49亿元，投资项目113个，投资金额76.94亿元，重点投向六大产业及小微企业。今年以来，已退出或正履行退出协议的项目6个，内部收益率从7.1%至48.1%不等。
（中国经济时报记者范媛整理）
主 编丨毛晶慧 编 辑丨曹阳
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