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国研丨新常态下我国治理模式的转型

  新常态下我国经济运行层面的全面调整,对国家治理模式的转型提出迫切的要求。“治理现代化”是新常态下我国治理模式转型的总方向,要遵循现代社会治理的一般规律,形成界限分明的各社会领域和权责明确的各社会主体,推进政企分开、政事分开、政社分开和政资分开。

  ■宣晓伟

  当前,我国经济运行进入了新常态,消费、投资、出口、生产要素、产业组织、生态环境、市场竞争、经济风险、资源配置、宏观调控等各个方面都发生了深刻的变化。新常态下我国经济运行层面的全面调整,也不可避免地会对整个国家治理模式的转型提出迫切的要求。

  我国现有治理模式的主要特征

  我国现有的治理模式是改革开放之后由从计划经济体制向市场经济体制、从传统社会治理模式向现代社会治理模式过渡而逐步形成的,带有着转轨时期的鲜明特征,其主要表现如下。

  (一)“以经济建设为中心”是现有治理模式的核心内容

  改革开放以来,我国开始转向了“以经济建设为中心”,如何加快发展、提高社会生产力水平,以满足人民日益增长的物质文化需求,成为了治理的主要任务。在“以经济建设为中心”的带动下,各级政府把投资作为拉动本地经济增长的重要手段,无论是产业带动、招商引资、园区建设、城市扩张,都需要各种各样的大量投资,“大项目、大投资、大产业”成为了众多地方政府带动经济增长的重要举措。在现有的治理模式下,政府已经将“投资驱动”作为其主导经济发展的最为重要的方式和手段。

  (二)政府以及官员在经济社会发展中起着主导作用

  与东亚经济体在追赶时期的治理模式类似,我国在过去三十多年中所采用的治理方式和手段也具有明显的“政府主导”的特色。“政府主导”是指政府在整个经济社会发展中起着决定性的作用,从目标的制定、资源的配置、组织的动员、政策的执行、效果的监督等,政府无一不在其中扮演着最为重要的角色,决定着经济社会发展的成败。虽然改革使得市场在资源配置的过程中发挥越来越重要的作用,但政府在市场化改革中的影响仍然是举足轻重的。

  (三)在中央统一领导下形成地方竞争的区域发展模式

  我国是一个大国,幅员辽阔、人口众多、各地差异巨大,要在一个广土众民的国家实施有效治理,必须处理好中央和地方的关系,发挥出中央和地方的两个积极性。

  在中央地方关系上我国秉持的是中央统一领导的原则,中央拥有进行治理决策的权力,牢牢维护着大一统的治理格局。中央在国家的大政方针、外交军事、宏观经济、社会稳定等各个重要方面都有绝对权威,地方对于中央的决策部署需要遵照执行,做到时刻与中央保持一致。

  在中央统一领导的前提下,各地有相对独立的地方利益,具有一定程度的发展自主权,互相之间展开激烈的竞争。改革开放以来,为了调动地方发展的积极性由此各地争当经济增长的发动机,开启了不同地方竞相发展、激烈竞争的地方竞争模式。

  “中央统一领导”和“地方竞争”是既矛盾冲突、又互相支撑的。中央统一领导提供了明确的发展方向和稳定的发展环境,保证全国大政方针的统一;地方竞争为经济社会发展提供了足够的活力,敢闯敢试的各地实践也常常成为改革的试验田和突破口。

  上述几点刻画了我国在经济领域治理模式上的本质特性,其中“以经济建设为中心”指明了治理的主要目标,“政府主导”是治理所采取的方式,“官员体系”则是治理的组织保障,“中央统一领导”和“地方竞争”是治理的实施机制,“投资驱动”成为了治理的具体手段。这些主要特征构成了一个描述我国现有经济治理模式简略但却完整的模型,即各级政府在“以经济建设为中心”的指引下,通过“中央统一领导”和“地方竞争”的制度安排,采取“政府主导”和“贤能治理”的方式,利用“投资驱动”等具体手段来开展在经济领域的治理。

  虽然已有的治理模式在推动改革开放三十多年来我国经济社会迅猛发展方面做出了相应的贡献,自有其成功和可取之处,然而随着我国经济运行进入新常态,外部环境已然发生了根本性的改变,再加上原有模式运行日久渐生积弊,我国的治理模式需要迎来必要的调整。

  “治理现代化”理论和我国治理模式转型

  (一)“治理现代化”是新常态下我国治理模式转型的总方向

  我国的治理模式是在计划经济体制向市场经济体制、传统社会治理向现代社会治理的过渡期中形成的,党的十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”,“治理现代化”应该是新常态下我国治理模式转型的根本方向。

  由传统社会治理模式向着现代社会治理模式演进的“治理现代化”既符合人类社会发展的趋势,也符合新常态下我国治理转型的实际,是目前全面深化改革的总目标。

  (二)我国治理模式的转型

  根据治理现代化的理论,我国现有的治理模式还带有明显的传统社会治理的特征,总体上我国仍处在由传统社会治理向着现代社会治理的转型过程之中。

  第一,以官本位为特征的分层规则弥漫到整个社会之中,这意味着政治领域的规则过多体现到其他领域之内。官本位,即人们以追求政治领域的行政权力(即“做官”)为指向,在官本位的层级式分化下,行政级别的划分原则贯彻到不同的社会领域,其他领域的发展或多或少均要受到行政权力的直接影响甚至支配。

  第二,政府主导的治理模式具有明显的功能泛化治理的特征。当前治理模式下,政府官员身兼政治、经济、教育、文化等领域的多重角色。典型的例子就是国有企业的领导人,既身背行政级别,又从事企业经营,既是政治家,又是企业家,由此导致身份混淆和利益冲突。

  第三,社会各个领域之间的界限不够清晰,各个领域的相对独立性和专业化水平亟待提高。当我们说经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,事实上也意味着在政治和经济领域之间还缺乏明确的界限和规则。在规则和界限不清的条件下,政府主导模式很容易造成政府对各种资源的不当配置,也很难有效防止权钱交易带来的腐败。类似地,政治与其他社会领域的界限模糊也导致各种政企不分、政事不分、政社不分和政资不分的状况。

  第四,社会各个主体所拥有的责权不清。一个社会的现代化伴随的是个体分化的过程,即逐渐形成利益相对独立、权责日益清晰的各个主体。在我国现有治理模式下,不同层级政府之间、政府与企业之间、政府与社会组织之间、政府与个人之间,仍然普遍存在权责模糊的现象。目前,我国中央与地方关系之所以迟迟难以理顺,从根本上说是因为中央和地方之间的权利和责任无法划分清晰。

  第五,社会各领域和各主体之间的协调机制不规范,治理规则的法治化程度低。在我国现有治理模式下,各主体权责不清和协调彼此之间的机制不规范恰似一个硬币的两面。正是由于没有形成界限分明的各领域和权责明确的各主体,它们之间的协调机制也就常常难以得到有效规范;反过来,由于缺乏规范化的协调机制,也难以促成各领域的界限清晰和各主体的权责分明。

  总体来看,在新常态下我国治理模式要向着“治理现代化”的方向转型,就需要遵循现代社会治理的一般规律,形成界限分明的各社会领域和权责明确的各社会主体,推进政企分开、政事分开、政社分开和政资分开,大幅提高协调和治理规则的法治化程度,则是其中的关键内容。

  新常态下我国治理模式转型的主要举措

  (一)从“政府主导”转向“政府引导”

  推动我国治理模式转型的核心是给予政府以合理的定位,从过去的“政府主导”逐步转向“政府引导”,加快相应政府职能的转变,以使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。具体而言,在资源配置方面,要大幅减少政府对社会物质资源的直接管理和配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府职能的重点要逐步转向对非物质资源的管理和配置,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题,如规范制定、制度安排、秩序保障等。政府不再直接地、微观地管理社会经济领域的活动和关系,而逐步转向实施间接的和宏观的管理。在政府与其他主体关系方面,要大力推进政企分开、政事分开、政社分开和政资分开,从功能泛化式治理向功能分化式治理转变,应对政府权力行使的边界有明确限制和制约,防止政府利用权力任意干涉其他社会领域的发展。在政府作用发挥的形式上,应从过去的主导和支配更多转向引导、参与、创造环境上,由“从上到下的单向决策”更多转向“多元交流的互动决策”上,不断提高政府决策的透明、稳定和可预期程度以及可问责和法治化程度。

  (二)切实加强公众参与,完善官员的激励机制

  “贤能治理”是我国的优良政治传统,也应是未来治理模式的重要组成部分。然而需要指出的是,贤能治理更为强调的是领导者的自我修养、以身作则,它是一种高标准要求,主要依靠领导者的自身不断努力;与此同时,还应该有一种底线要求,使得政府官员能够奉公守法、勤政廉政,因此必须加强“财产申报公开”等的相关体制机制建设,构建“不能腐、不敢腐、不想腐”的环境。更为重要的是,除了加强从上而下的监督考核以外,还需要充分发挥从下而上的制约作用,即充分发挥公众参与、民众监督的作用。我国治理模式中的“贤能治理”应向着“贤能治理+公众参与”的方向转型,才能真正造就德才兼备的官员队伍。

  公众参与对官员治理的补充,既可以体现在百姓对领导干部的选举上,也可以采用干部评价的手段。投票选举是对未来可能发生情况的一种预判,而投票评价则是对已经发生情况的一种判断。在目前的现实条件下,可以尝试由当地居民在县级行政区主要领导任职届满时开展“群众满意度”评价,作为组织部门任用选拔干部的主要依据。

  (三)推进中央地方关系调整,形成“权责明确、法治调节”的中央地方治理模式

  现有治理模式下的一个重要问题是中央与地方关系难以理顺,突出表现在各级政府的责权划分不清,以及政府之间的协调机制规范化和法治化程度低。要推进治理模式下中央和地方关系的转型,必须在原有“中央统一领导+地方竞争”框架下加入“权责明确+法治调节”的要素,要明确划分中央与地方的财政事权和相应的支出责任,适度加强中央事权和相关的执行力,并提高事权划分和调整的法治化规范化程度。

  首先,要将“中央委托地方行使的事权规范化法治化”作为突破口。目前完全属于中央的事权和完全属于地方的事权都是少数,而且是相当比较容易厘清的,绝大多数财政事权,都会是中央和地方的共担事权,其中,中央委托地方执行的事权又会占据绝对的比重,这些事权的划分将会是改革的难点。在此情况下,如何规范化和法治化中央委托地方行使的事权就是推进相关改革的重中之重。现实情况是,目前大量的这种事权划分主要依据的是各个职能部门的红头文件,充满了随意性和不确定性。因此,可将中央部门委托地方政府执行的“机构委任事务”法治化作为突破口。

  其次要加强立法和司法,建立健全中央和地方调节机制。要加强立法和司法的独立性,培养司法的权威性,可由最高人民法院设立巡回法院和上诉法院来审理跨省以及省内涉及到中央法规执行的案件。长远来看,可以设立行政系统内的“中央与地方关系仲裁委员会”,来处理一般性的中央与地方、地方与地方之间纠纷的司法仲裁机构。

  (作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员)

主 编丨毛晶慧 编 辑丨曹阳

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