财政部中国财政科学研究院博士后盘和林：吉林不应逆规律而动
相较于“补短”发展轻工业而言，发挥好重工业基地优势，利用技术、制度创新来不断实现重工业的深加工化、技术集约化过程，围绕主导产业升级例如汽车等交通设备才是明智之举。
8月21日，著名经济学家林毅夫的团队——北京新结构经济学研究中心与吉林省发改委联合课题组发布了《吉林省经济结构转型升级研究报告(征求意见稿)》(以下简称《吉林报告》)。
这份30多万字的《吉林报告》，为吉林转型升级开出“新药方”，没想到“一石激起千层浪”，引来各方争论，争论的焦点是在振兴东北经济的过程中究竟该发展什么产业。报告认为，吉林应弥补轻工业短板，但有学者直接反驳说，“这样是把吉林推进火坑”，吉林和东北三省的比较优势，绝不会是轻纺、家电和电子，发展这些产业，必然是死路一条。
同时，关于“补短还是避短”，“不解决深层制度只谈产业政策是否可行”等问题也引起巨大争议。
伴随着参与讨论人数的不断增加，这场争论引发的波澜正在逐渐扩展。
有为政府给力政策：东北振兴的根本出路（二）
策划/新闻采编出版中心
执行/本刊记者 郭林涛 朱松琳
真理不辩不明 东北经济究竟路在何方
文/本刊记者 朱松琳
焦 点
争论之一：东北经济出现“断崖式下滑”的症结何在？
林毅夫团队：发展战略未遵从比较优势
由于历史上的赶超战略以及过去东北振兴战略的侧重问题所导致的轻工业集群和相应商业网络的缺失是今后解决东北经济发展问题的关键……吉林省经济发展面临的根本性问题与东北地区一样，即发展战略尚未根本上从违背比较优势型发展战略转型到遵循比较优势发展战略，这妨碍了对其经济增长潜力的充分挖掘。
中国经济改革研究基金会理事长、原国务院振兴东北办副主任宋晓梧：国企改革、结构调整不到位
东北十年的快速发展得益于国内外经济大环境，正逢中国经济高速增长，需要东北的能源、原材料、装备制造业。
在经济高速增长阶段，“一白遮百丑”掩盖了东北国有企业改革不到位、结构调整不到位等问题。这几年，中国经济进入新常态，经济增长速度下滑。在经济下行阶段时，因为能源、原材料、装备制造行业在经济结构中占比较大，所以东北地区经济下滑在全国尤其严重。更深层次的困境是机制体制问题、产业结构问题、经济结构问题。
上海财经大学经济学院院长田国强：陷入路径依赖，经济结构失衡
观察近些年来各省份经济增长数据，发现凡是国有经济比重越大、民营经济越不发达的省份往往经济增速越靠后，反之亦然。
东北经济出现“断崖式下滑”，一个不可忽视的背景是，在政府的大力扶持下，东北此前曾高速增长。这个经济增长与之前政府高度介入经济活动、支持国有企业扩张有关，东北经济的一个特征就是政府介入深、国企比重大。这导致东北经济陷入了路径依赖，未能在高速增长中主动进行经济结构调整，难以从要素驱动向效率驱动乃至创新驱动转型，依然高度依赖传统产业（主要是资源能源型、重化工型产业）、高度依赖国有经济、高度依赖政策支持，市场制度环境没有什么大改善，能够激发民营经济发展的优良土壤没有培植起来。由此导致，东北经济传统的体制结构和治理结构，难以适应中央的战略转变——充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用。
概言之，东北经济最大的问题还是经济结构失衡，而经济结构失衡的背后又是体制结构失衡和治理结构失衡。
▲中国第一汽车集团公司轿车生产线
争论之二：东北的比较优势是什么？
林毅夫团队：劳动密集型产业
吉林省目前的经济体量与新西兰旗鼓相当，但人均收入水平只与非洲加蓬相当，远离世界前沿……吉林省2016年年末有2700万人口，其中16～59岁的适龄劳动人口占68.65%，农村人口占44.03%。因此，吉林省过去以及现阶段主导型的比较优势产业应该是劳动密集型产业。
上海财经大学经济学院院长田国强：市场是决定因素，要以制度环境为基础
首先，我非常不同意报告中的说法：“在新结构经济学看来，外商投资较低的根本原因不是营商环境差而是违背比较优势的产业结构导致的投资回报率低。”我对投资回报率低原因的看法正好相反，更重要的原因是营商环境差。如果不深化改革，是很难让经济得到可持续发展的；不解决并建设一个基本、基础的制度环境，是很难产生出工业革命、企业家精神和毁灭式创新的。
东北经济的农业基础好、生态环境优、人文底蕴厚、资源成本低、装备制造强等等，这些都是比较优势，优质农产品、现代医药健康、红色生态旅游、人工智能制造等都很有发展前景，当然市场是最终的决定因素。但是，如果制度软环境不好，不能激发创新创业的激情和想法，这些比较优势可能也无法转化为差异化的竞争优势。
中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华：离开营商环境谈比较优势意义不大
比较优势是两个经济体贸易的基本原则，未必适合分析经济发展或经济增长。我们看到很多地方没有所谓的比较优势，也实现了经济发展。因此，比较优势只是发展经济的一个考量因素。
从比较优势角度讲，东北发展大农业、大健康产业和重工业是可以的，但这不是充分条件。你有比较优势，但未必能发挥竞争优势。东北有那么多丰富的农产品，但是为什么很少有国际知名品牌？比较优势只是基础，要发挥竞争优势，就必须在降低成本、提高品质和提高服务等方面下功夫，而这些都依赖于制度质量和营商环境。因此，离开营商环境谈比较优势，我认为意义不大。
中国经济改革研究基金会理事长、原国务院振兴东北办副主任宋晓梧：不是增加行业数量而是提高效益
东北地区的比较优势产业有装备制造业、能源、原材料以及粮食产业。在新一轮的东北振兴中，重点不是增加这些行业的数量，而是要根据市场需求提高效益。比如，有些地方虽然能源枯竭，但是可以延长产业链提升效益，进一步挖掘潜力。
目前东北地区非常倚重能源、原材料、装备制造业，这些行业的改造分离和信息产业进一步的融合以及新技术的武装是东北地区未来发展的重头戏。
农业上，东北地区有着天然的优势。这里拥有中国最大的商品粮基地，发展粮食深加工、食品工业是大自然赋予东北的责任。此外，东北地区在发展康养产业上也有独特的自然优势，小兴安岭、长白山这些地方自然条件很好。现在很多人冬天去海南养老，同样可以夏天到东北避暑。
争论之三：轻工业是否是东北发展的必经之路？
林毅夫团队：吉林适合发展轻纺工业
近20年来与湖北省和重庆市的比较可以一目了然地看到吉林省工业的内部结构明显存在“断层缺位”：以纺织服装、家电与消费电子为核心的轻工业产品产量几乎一片空白。轻重工业结构失衡诱发了就业、出口、民营企业以及营商环境等体制机制问题。例如，就业岗位少，劳动力流失严重；出口严重不足，出口拉动增长的马车失速；产业集群中的企业数目稀薄，很多产业还是国企尤其是央企“一柱擎天”在唱“二人转”，体制机制扭曲严重，难以激活民营经济的活力，导致营商环境不良。吉林省目前的制造业结构对就业的吸纳能力非常弱，劳动力密集型轻工业正好可以补上这个短板，是破除目前东北劳动力外流的根本之策。
银河证券原首席策略分析师孙建波：发展轻纺工业是违背东北的比较优势的
我们已经快要进入2020年了，轻纺等轻工业在江浙等地已经非常发达，东北再发展这些产业的话，必然成本更高，竞争力更弱。而且不少江浙的轻纺已经转移至东南亚等地，东北地区的人力成本是远高于东南亚国家的。
即使根据新结构主义经济学，东北地区没有原材料的优势、没有纺织服装制造的技术优势，发展轻纺工业也是违背东北的比较优势的。
如果东北地区发展轻纺等产业成本过高的话，势必要依靠政府补贴。那样的话，东北就又回到老路了，财政资金就有可能掉进黑洞里。资金黑洞型产业往往会以就业与稳定的名义，吃掉更多财政资金。
如果能够把东北自身的优势产业发展壮大，自然能够提高本地经济活力，而非靠把短板发展起来才能提高经济活力。
财政部中国财政科学研究院博士后盘和林：吉林不应逆规律而动
相较于“补短”发展轻工业而言，发挥好重工业基地优势，利用技术、制度创新来不断实现重工业的深加工化、技术集约化过程，围绕主导产业升级例如汽车等交通设备才是明智之举。
中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁：东北的增量机会在旅游业
东北地区，特别是算上内蒙古东部地区，旅游资源相当丰富。从全国范围内可以看到，人们的消费行为在变化，是不是可以利用消费行为的变化来改变产业流向？再不要按照过去重工业主导的模式，而是通过消费来带动东北发展？
大小兴安岭、长白山、牡丹江这一带，大量生态旅游资源闲置，没有很好利用起来。这些旅游资源在全国甚至亚洲都是最完整丰富的。西藏高原也有，但海拔太高，东北旅游资源的条件远远超过其他地区。
有人认为东北不适合养老。其实东北是很适合度假养老的地方，东北四季分明，空气好，环境绿化条件好，养生休闲度假区域非常丰富，长白山地区到处都是温泉，还有很多值得发掘的养生度假区域。
关键是怎么认识东北和东北经济。我查过数据，东北的投资结构中，旅游投资是最少的。吉林的旅游投资在全国倒数几名，黑龙江、辽宁也不高。这说明我们还是停留在重工业主导的发展思维。如果继续向国有工业企业、重工业注入大量资金，我想效果不会特别好。能不能发展东北的旅游休闲度假产业，在南方挣钱，到东北花？
争论之四：政府、市场谁应主导？
林毅夫团队：按照比较优势发展，前提是有效的市场
我们的报告确实不是从体制论出发，而是从由禀赋结构决定的产业结构出发。我认为体制不是第一位的，因为体制是内生的而且是需要在发展中解决的，不是解决了体制问题产业发展就会自发产生，也不是只发展不需要解决体制问题。
中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华：政府负责营商环境，其他交给市场
东北地区政府要做的主要是一件事情：营造良好的营商环境，其他的事情都尽量交给市场去办。
长期以来，由于实行高度集中的计划经济体制以及以国企为主导的所有制，东北营商环境很差。另外，东北地区矿产资源丰富，“靠山吃山”容易养成一种惰性，一旦面对市场冲击，就很容易失去调整和创新动力。加之资源型行业一般都是管制行业，这就容易导致寻租和腐败。
对于政府，首先要减少对企业的干预，让企业遵循市场原则去经营。其次，不能竭泽而渔。据说东北一些地方眼看经济形势变差，居然向企业提前收税。另外，要鼓励民企发展，民企具有天生的市场嗅觉，更能适应经济结构调整。同时，不要寄希望于某个产业政策就把一个产业带动起来，要通过培养有竞争力的、遵循市场经济原则的优势企业把某个地区或产业带动起来。最后，要宣传市场经济文化，鼓励职工和市民创新创业。
中国经济改革研究基金会理事长、原国务院振兴东北办副主任宋晓梧：政府要给企业公平、平等竞争空间
市场要在资源配置中起决定作用，但全国都存在市场机制发挥不够的问题，东北问题尤其突出。我在之前工作调研中发现，地方要上什么项目、要投资哪里都是由政府决定，而不是由市场配置。比如投资项目方面，东北实行层层压投资指标的做法，实际是地方政府在配置资源。
东北地区关门打狗现象很严重。在调研过程中，有民营企业诉苦说，地方政府要求企业必须增加多少份额的投资。我很诧异，政府让你投资你就投？民营企业家反映，虽然产权属于企业家，但是卫生、消防、交通、环保等审批在政府手中，如果政府挑毛病，企业很难生存。政府配置资源的做法容易形成产能过剩，在这方面东北尤其要启动改革。
要理顺政府和市场的关系，重要的是要端正政府的行为。如果理不顺两者的关系，产业政策就成为了政府直接配置资源的办法，政府要给企业创造公平、平等的竞争空间。
上海财经大学经济学院院长田国强：政府产业政策只是催化剂
十八届三中全会提出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用。需要注意的是，这里是“更好”发挥政府作用，而不是“更多”。
东北经济的问题恰恰在于（政府）在不该发挥作用的地方发挥“更多”，在应该发挥作用的地方没有“更好”发挥，表现为政府角色的越位、错位和缺位。东北地区政府在行政审批方面做得太多，这就是吃拿卡要盛行的根源，后果是经济活动体制性成本过大。
产业的发展、经济的振兴，政府产业政策主要起到催化剂的作用，但从根本上来说，靠的是市场制度环境的改善、富于创造性的企业家而不是政策制定者、追求生活改善的亿万大众的积极性。
中国作为一个转型加转轨的经济体，地方政府更值得做的事情是进一步改革开放，进行体制机制方面的改革和创新。地方政府应该为个体和市场提供公平公正竞争的空间及秩序的维护，产权的保护，合同和法律的严格执行。
（未完待续）
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