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作者：云南云岭工程造价咨询有限公司绩效评价中心
来源：云岭咨询
党的十八大报告提出：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”党的十九大报告也明确提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。今天，建立科学、完善的绩效管理体系全面开展绩效管理已经成为政府行政管理的重要环节，受到各级政府的高度重视。PPP模式是在基础设施和公共服务领域，政府通过与社会资本签订平等、长期的契约，建立风险分担、利益共享的合作伙伴关系，利用社会资本方资金、技术和团队等优势，将本应由政府提供的公共产品或服务转交给社会资本方提供，以实现提高公共产品和服务的质量和效率，满足社会公众需求的目的。由于绝大部分PPP项目需要政府通过预算安排股权资金、运营补贴等，PPP项目应该纳入政府预算绩效管理范畴。而目前，我们看到PPP实务中，针对社会资本方以绩效付费为目的绩效评价、绩效考核，仅仅是政府绩效管理的一个环节，并没有做到全方位、全过程的政府绩效管理。在此，笔者就PPP项目的绩效管理谈谈自己的一些浅见，以期与大家一同交流。
一、几个概念的辨析
目前，关于PPP的相关文件，如财金〔2014〕76号、国办发〔2015〕42号、财金〔2016〕92号等都提到了政府和社会资本合作模式下，在PPP项目全生命周期内，需要按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。实务中，PPP项目实施方案和合同中，都有专门的章节针对PPP项目特点，建立了绩效考核指标和付费挂钩办法。但是，我们发现，政府绩效管理是包括绩效目标管理、绩效运行管理、绩效评价实施管理和评价结果反馈及运用管理的完整闭环系统，目前PPP实务操作中如果仅仅基于绩效付费目的开展绩效评价和评价结果反馈及运用，忽视了绩效目标和绩效运行管理，而且绩效管理的对象仅仅为社会资本方或项目公司具体的融资、建设、运营等行为，那么政府层面的绩效管理就没有到位。为此，我们首先需要厘清绩效管理、预算绩效管理和PPP项目绩效管理之间的关系，在此基础上研究PPP项目绩效管理的内涵。
我们说，绩效管理是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。从管理学的角度讲，目标确立之后的过程控制是关键，绩效管理就是过程控制与事后评价，其目的就是为了更好地完成目标。
预算绩效管理是以一级政府财政预算（包括收入和支出）为对象，以政府财政预算在一定时期内所达到的总体产出和结果为内容，以促进政府透明、负责、高效履职为目的所开展的绩效管理活动。
PPP项目绩效管理是在基础设施和公共服务领域，以PPP项目为载体，以绩效管理为手段，以实施结果为导向，以绩效提高为目标，对PPP项目预算资金安排、使用情况实施全过程管理，以控制并节约项目资金，最大化确保预算安排资金使用的经济性、效率性和效果性。
应该看到，绩效管理普遍存在于工商企业和政府公共部门，预算绩效管理是绩效管理的重要组成部分。本文围绕政府公共部门的绩效管理和预算绩效管理进行讨论。财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》中明确：逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。PPP模式适用于政府投资领域，PPP项目政府支出责任需要纳入财政年度预算和中长期规划，因此，无论从政府对重大投资项目需要开展绩效管理的角度，还是从公共财政资金支出需要进行绩效评价的角度，都需要将PPP项目纳入政府绩效管理的范畴，建立PPP项目绩效管理模式。
二、PPP项目绩效管理的目标和层次划分
PPP项目特点决定了其绩效管理的具体目标与绩效管理实施的层次是紧密相连的。
我们认为，以“提高项目供给效率，提高财政资金使用效益和资源有效配置，提升政府部门项目管理和监督工作效能”为绩效目标的PPP项目绩效管理，由各级政府负责，在具体实施绩效管理活动中，分别由不同的政府部门或单位针对PPP项目的管理职责和内容，主动开展绩效管理活动，同时接受政府或其授权部门开展的外部绩效监督。绩效管理的主体具体可为地方政府、财政部门、行业主管部门（注：部分PPP项目行业主管部门也是政府授权项目实施机构，本文中如不特别强调，则与PPP项目实施机构不是同一机构）、政府授权的项目实施机构或出资代表、外部监督机构（人大、审计或监察等部门）。管理的客体是同级（或下级）政府、同级（或下级）财政部门、同级（或下级）行业主管部门、政府授权的项目实施机构或出资代表。绩效管理结果作为PPP项目决策、出台或完善PPP政策文件、对PPP相关部门进行奖惩和责任人职务调整的重要依据。
以“激励相容、提质增效”为绩效目标的PPP项目绩效管理，管理的主体是地方政府、财政部门、行业主管部门、政府授权的项目实施机构或出资代表，管理的客体是社会资本方和项目公司。管理的结果能激发社会资本方持续提高公共产品和服务的供给质量和效率，同时，作为对社会资本方成本补偿和支付合理回报的依据。
综上，两个层面的绩效管理活动有着各自的管理目标、管理要求，从政府层面，PPP项目属于政府主导发起，政府需要在项目前期立项、PPP模式的引入和审批、社会资本方采购、项目执行中的资金投入、执行进度、提交产品或服务质量等方面实施全过程监督和管理，需要依据部门履职和PPP合同约定义务履行部门或行业监督职责，通过内部或外部实施的绩效管理活动及时发现和纠正目标偏离和执行偏差，对各部门、单位在PPP项目中的管理和监督活动做出科学、客观的评价。从项目层面，政府将PPP项目融资、建设、运营，甚至设计工作交给了社会资本方，政府通过对项目公司和社会资本方依据PPP合同履约情况的考核、评价，对其做出科学、客观的评价。但是，两个层面绩效管理活动和结果并不是截然分开的，都需要以同一PPP项目作为载体，针对PPP项目涉及的相关方，对其在PPP项目中的职责和义务，实施跟踪检查和绩效评价，通过对绩效管理结果实施问责、奖惩等措施，共同推动PPP项目的规范运行。
三、PPP项目绩效管理的主要内容
政府层面的绩效管理内容，针对部门在PPP项目中的管理职责和内容进行确定，如：
行业主管部门或项目实施机构绩效管理内容包括：负责制定合作期内PPP项目需达到的产出和效果，编制PPP项目财政支出绩效目标；建立、健全从PPP项目的立项决策到项目完成，涵盖项目计划、组织、协调和评价的各项管理制度；强化绩效目标与项目管理的有效结合，从PPP项目范围管理、时间管理、成本费用管理、质量管理、风险管理、采购管理等环节，对PPP项目识别、准备、采购、执行（建设和运营）、移交五个阶段进行绩效运行跟踪监管和目标控制，及时掌握PPP项目实施进程、预算执行进度和绩效目标完成的情况，及时纠正PPP项目绩效运行与预期绩效目标的偏差；按照绩效管理要求和PPP合同约定，组织年度绩效评价工作计划，对本部门及所属单位的PPP项目支出及管理活动开展绩效自评价。对绩效评价所反映的问题，查找项目资金使用和项目管理上的问题，及时制定改进绩效的措施，并将绩效自评价及整改结果及时上报财政、发改、人大、监察、审计等部门；根据信息公开要求，将PPP项目绩效目标、绩效报告、评价结果、整改意见等绩效管理信息在本部门内部公开，以及向社会公开，接受各方监督。
其他部门开展PPP项目绩效管理内容包括：审计部门着眼于PPP项目的可持续性和物有所值目标，关注风险的合理分配、资源的合理配置、信息的合理披露、政府或社会公众合理付费、项目的建设效果和公共服务能力等方面，对PPP项目建设、运营效率和公共服务效果开展绩效审计；发展改革部门服务于供给侧结构性改革主线，关注项目立项的科学合理、市场主体活力激发、多渠道融资政策支持、使用者付费价格监管等方面，对PPP项目立项等前期工作、执行中的定价和价格调整机制进行绩效管理；财政部门负责制定并落实PPP项目公共财政资金支出绩效评价制度，对PPP项目的政府支出责任安排、拨付、使用情况进行监督，对PPP项目实施的效果和效率进行跟踪问效；监察部门协助发展改革、审计、财政等部门，负责对重大PPP项目绩效管理制度执行情况和项目具体实施情况进行监督检查等等。
项目层面PPP项目绩效管理围绕PPP项目五个阶段，由项目实施机构根据建立并细化的绩效目标，对支撑目标实现的项目运行过程开展绩效跟踪和检查，并明确、细化项目绩效指标考核体系，开展覆盖PPP项目全生命周期的监管和评价活动，并将结果反馈和应用于政府支出预算资金安排和运行监管中。
四、目前PPP项目绩效管理活动中存在的问题和管理难点
1.存在问题
一是PPP上位法尚未出台，将PPP项目纳入政府绩效管理范畴对相关部门或单位实施绩效管理尚没有纳入部分地方政府及部门、单位的绩效管理范畴。
二是重视PPP项目层面绩效管理，忽视政府层面绩效管理，两个层面绩效管理如何有效衔接，缺乏指导意见或操作指引，各地PPP项目绩效管理没有出台科学、规范指导文件。
三是PPP项目绩效管理结果运用机制尚不完善，针对政府部门PPP项目绩效管理不到位的问责机制和针对社会资本方在PPP项目中创新机制、节约成本的奖励机制运用不足。
2.绩效管理难点
一是PPP项目属于政府和社会资本合作项目，双方在PPP项目中的权利、义务依据PPP合同约定。在开展两个层面绩效管理中，如何做到政府“不越位”，即因为政府绩效管理活动干扰社会资本方和项目公司的正常决策和管理活动；同时，如何做到政府“不缺位”，即政府不因为融资、设计、建设、运营等主要商业风险转移给社会资本方和项目公司而做“甩手掌柜”，对PPP项目推卸应该履行的职责和义务。
二是在两个层面绩效管理活动中，面临众多的相关方和复杂的管理关系，如何科学界定PPP项目不同绩效管理主体的职责和管理范围，做好两个层面绩效管理工作和结果的衔接，共同推动PPP项目的顺利开展。
三是如何结合两个层面绩效管理活动，建立、健全PPP项目绩效管理的决策机制、执行机制、监督机制和评价机制，将PPP项目绩效管理工作做好。
（二）项目层面存在的问题和管理难点
1.存在问题
结合绩效管理的四个环节，我们发现目前开展的PPP项目绩效管理存在如下问题：
绩效目标管理环节存在问题：绩效目标缺失或绩效目标设置不规范、不清晰；绩效目标缺乏审核机制；绩效目标与政府支出责任匹配不足；数量目标和质量目标量化不细、效益目标编制不完整等。
绩效运行跟踪监控管理环节存在问题：PPP项目涉及的部门、单位绩效运行跟踪职责和内容不明确；PPP项目全方位推进预算绩效管理的跟踪程序、方法和具体执行不到位等。
绩效评价实施管理环节存在问题：PPP项目分行业、分领域绩效指标库尚未建立、绩效指标缺乏可比性；PPP项目定性绩效指标多、定量绩效指标少，可操作、可监控性不强；PPP项目绩效指标对绩效目标的支撑性不强等。
绩效评价结果反馈和应用管理环节存在问题：部分PPP项目绩效评价流于形式，评价结果没有真正意义与政府支出责任挂钩;PPP项目绩效结果对应的奖惩、问责机制未完全建立，如奖励机制欠缺，激励作用不足等。
2.绩效管理难点
一是绩效目标确定和量化较为困难。PPP项目属于基础设施和公共服务领域，公益性和准公益性特征明显，绩效目标具有不确定性、模糊性、多重性，PPP项目绩效目标影响因素具有复杂性。
二是PPP项目层面和政府层面绩效管理的目的、职责、考核重点存在交叉、边界不清晰。
三是全国范围内分行业、分领域PPP项目绩效指标体系构建和运用需要经历很长的时间探索。
四是绩效评价结果如何体现“激励相容”和促进政府效能提升需要研究。
五、构建PPP项目全生命周期绩效管理框架的思考和展望
（一）构建PPP项目全生命周期绩效管理框架
建立PPP项目全生命周期管理已经得到政府及社会资本方的共识，作为PPP项目全生命周期管理的重要核心—构建PPP项目全生命周期绩效管理也应尽快进入政策文件制定和实务规范操作层面。我们认为PPP项目全生命周期绩效管理框架应该是：
主体全涉及：内部主体（各级政府、行业主管部门、财政部门、项目实施机构、出资人代表、社会资本方、项目公司）、外部主体（人大、社会公众、审计、监察等）
对象全覆盖：PPP项目相关政府方、社会资本方、项目公司
过程全涵盖：PPP项目识别、准备、采购、执行和移交全生命周期五个阶段
内容全包含：绩效目标管理、执行过程管理、绩效评价管理和结果反馈、运用管理
方法全系列：内部绩效管理与外部绩效监管相结合、绩效自评价与绩效再评价相结合
结果运用多维度：改进政府管理效能、确定社会资本按效付费金额、调整资源配置
（二）PPP项目全生命周期绩效管理需要面对的几个现实问题
一是，如何将政府层面以提升政府部门行政效能、科学安排政府预算资金为目的的绩效管理与项目层面以激励相容、绩效付费考核为目的的绩效管理既区分开来又能实现结果互为运用？
二是，面对目前已经入库的PPP项目（注：财政部政府和社会资本合作综合信息平台管理库发布数据显示，截至2018年6月末，累计项目总数7749个、投资额11.9万亿元，累计落地项目总数3668个、投资额6万亿元，落地率47.3%），已经存在绩效管理问题的PPP项目如何整改完善，如：绩效目标没有设置或设置不清晰、不规范的项目，如何整改完善？在分行业、分领域绩效指标库尚未建立的情况下，目前各地区、各PPP项目绩效指标不统一、不可比、不可测、不完整的问题如何解决？大部分PPP项目只扣款不奖励的绩效挂钩付费办法如何体现“激励相容”的PPP精髓，如何激励社会资本创新？
三是，PPP项目政府付费模式、可用性绩效付费模式和使用者付费模式的绩效管理是否应该研究制定不同的绩效管理操作办法，指导实务操作？
（三）PPP项目全生命周期绩效管理展望
PPP项目绩效管理是政府绩效管理和财政预算绩效管理的重要组成部分，PPP项目入库规模巨大、涉及领域广阔、利益相关方众多，需尽快构建PPP项目“多层次、全覆盖、多主体、全过程、信息化”的全面绩效管理制度体系。
多层次指PPP项目绩效管理将从目前以考核社会资本，实现绩效付费为目标的项目层次延伸到以提升政府部门工作效能、财政资金使用效率和资源配置为目标的政府层次绩效管理，两个层次的绩效管理结果可以互为运用和印证，共同推动PPP的可持续发展。
全覆盖：PPP绩效评价将从项目支出绩效评价扩展到PPP政策和制度层面的绩效评估，从而促进PPP项目政策完善和提高项目决策水平。
多主体：PPP项目绩效管理将从政府部门内部绩效管理向更加多元化的方向发展，人大、社会公众、审计、外部监察、行业专家等将不断参与到PPP项目的绩效管理活动中，通过绩效管理不断推进完善政策标准完善和提升参与各方能力。
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