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法定机构过渡国资委轮廓渐清
2003年1月28日14:47   [ 高山平 ] 来源:[ 中国经营报 ]
  最新消息称,国有资产管理委员会将在中央企业工委的基础上,整合国家经贸委等数个管理国有企业的部门,成为国务院一个新的机构。此说是否可靠,目前尚无定论。但是,有一点十分确切,那就是不久前,来自国家经贸系统、财政部门、国资管理部门的有关负责人及知名专家汇集珠海,对相关问题进行深入探讨。这表明,对于国资管理这个重大而复杂的新课题,政府一方面慎而又慎,一方面抓紧行动。

  此次国有资产管理体制改革将涉及到中组部、中央企业工委、财政部、国家计委、国家经贸委、人事部等多个部委,可以说,事关多个部门,因此,对其体制设置、职能定位、运行机制的意见莫衷一是,各种争论也此起彼伏。记者近日对一些官员、学者进行了采访,一番梳理之后,几多困惑已趋于明朗。

  国资机构定位政府部门法律出台再转法定机构

  很快将要成立的国有资产管理机构,放置在国务院之下?还是放在人大之下?在财政部财政科学研究所周放生看来,这样的争论没有现实意义,因为十六大已经提出“在坚持国家所有的前提下,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”,这就明确了是由政府管理国有资产。因此,新组建的国有资产管理机构应是国务院管理的机构。既然是在政府之下,国资机构的设置就可能有政府部门、事业单位、法定机构三种选择。鉴于国有资产管理机构是代表政府履行出资人职责的,所以这个机构无疑应是依法设立的法定机构。也就是说,国资机构应是依《国有资产法》设立的法定机构,行使法律赋予的职能。法定机构是市场经济条件下政府职能的拓展和创新。美国有几十个这样的机构,环保局就是其中之一。但《国有资产法》的通过需要有一个过程,所以,可行的办法将是先通过《国有资产管理机构组织法》,明确国资机构的角色、定位、职责、义务、管理体制等问题。然后,待法律出台,再转成法定机构。

  对此,财政部企业司副司长李春满则认为国有资产管理体制改革必须立法先行。如果相应的法律不能出台,则宁可将国资管理机构成立的时间推后。他说,在设立国有资产管理机构之前,必须有一个法律来规定其职责,规范其行为,否则,新设立的国有资产管理机构就像一个没有脚本就披挂上阵的演员,只能在台上现编现演。这次的改革,如果不能立法先行,国资委一成立可能陷入互相扯皮的被动局面,肯定搞不好。

  还有一种更为激进的设计,就是将国资委设计成独立于政府部门之外的法定机构。曾任职于原国家国有资产管理局科研所的学者焦津强持这一观点。据他介绍,早在1988年成立国资局之初就出现过三种思路:一是设在人大下面;二是作为国务院的一个部;三是作为财政部下面的部管局。第一种思路因国资局的执行性与人大的决策性质不相符而作罢,第二种思路和第三种思路被先后采纳,其结局就是1998年国资局被撤消,证明其设置在政府之下不可行。因此,只有从源头上将国资委从政府部门中独立出来,才有可能真正解决行政管理职能和所有者职能分开这一老大难问题。

  国资管理机构的体制设计关系重大,众多专家学者意见不一。但多数人看来,较为可行的方式是,新国资委机构先定位为政府部门,待《国有资产管理法》出台之后,再转成法定机构。

  国资委主要管理经营性资产

  未来的国资管理部门究竟应该承担怎样的职能,换句话说,管理国有资产范围究竟有多大,也是人们普遍关注的问题。

  一个较为一致的看法是,目前国资管理的范围应该是经营性资产。

  周放生分析说,管理国有资产可以有四种选择:其一,管理全部的国有资产。包含三类,即经营性、行政性、资源性国有资产。其二,管理经营性国有资产。需要说明的是,经营性与非经营性两者之间是动态边界,当行政性和资源性这类非经营性资产一旦转化为经营性资产时,就应该纳入管理。其三,管理资本性国有资产。经营性资产又可分为资本性和公益性,所谓资本性就是追求盈利,追求企业自身效益;所谓公益性就是社会效益好而企业效益未必好的资产。其四,管理非金融性国有资产。资本性资产还可分为金融和非金融,金融即银行、保险、证券公司等,这类企业应有独立的管理部门,非金融是指工业、交通、商贸等企业,而这些企业正是国资管理的主要部分。

  对此,焦津强则强调,新国资机构职能定位应坚持两点:一是只管经营性国有资产,对非经营性的国有资产仍由政府相关行政职能部门管理。在此意义上,中央一级新国资机构的名称叫“中央企业管理经营委员会”也许更准确一些;二是重视管理,更重视经营,特别是企业产权的经营。他说,原国资局的基本职能是清产核资和监控已有主管部门的国有资产,算不上是真正的所有权行使机构,也就是说,该管的没管,并没有很好地解决国有资产所有者“缺位”问题。同时,却又存在着“越位”问题,“眉毛、胡子一把抓”,对行政性、资源性等各类非经营性资产也插手管理,不该管的也管,伸的手太长,不仅力所

  不及,而且和其他部门产生诸多矛盾。可以说,原国资局职能定位上的缺陷是导致运行10年的国资局难逃消亡命运的主要根源。

  珠海经验

  在最近召开的国有资产经营管理珠海论坛上,与会者高度评价珠海市国有资产经营管理的实践与探索,建议有关部门在研究新型国有资产管理体系过程中参考“珠海实践”。

  国家经贸委研究室主任季晓南指出,珠海国有经济布局和结构调整取得明显成效,国有资产的质量和控制力明显增强,以不足全市15%的经济总量创造出20%以上的利润。珠海特区作为一级地方政府,他们的探索对构建地方政府国有资产管理体制具有借鉴意义。此次多家政府管理部门负责人到珠海参加论坛,似乎也暗示着管理层的某种意图。

  那么,被管理层和专家广泛推崇的“珠海实践”有何高妙之处呢?关键是两点:一是国资管理机构的实体化,二是做到管资产、管人、管事的一体化。从1999年4月起,珠海市对国有资产管理体制进行了重大改革和调整,设立了珠海市国有资产经营管理局、中共珠海市委企业工作委员会、珠海市企业董事管理局(统称“一委两局”),实行“三块牌子,一套班子”的方式运作,并建立了国有资产管理部门监管--资产营运机构运营--企业经营的“三层架构”,这种“三位一体”国有资产管理新体制实现了管资产、管人、管事“三结合”与政企、政事、政资的“三分开”。

  说到珠海经验,不能不说上海和深圳经验。此前,“上海模式”、“深圳模式”的成功经验也曾被广泛宣传,有人甚至说即将在中央企业工委基础上组建的国资管理机构就脱胎于上海的部门联席会议制度。

  对此,有专家认为,一个地方的成功未必适用于全国。即将成立的国资管理机构绝不是某一模式的简单复制和推广,而将借鉴各地实践经验,综合各家所长。

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