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细解国资委1:十六大后国资管理架构渐次清晰
2003年2月24日11:58   [ 石东|赵小剑|胡一帆 ] 来源:[ 《财经》杂志 ]

  □ 本刊记者 石东 赵小剑 胡一帆/文

  上篇:国资委轮廓初现

  国资委行将成立,其主体是国家经贸委和中央企业工委,其他几个部委中与国企管理和改革相关的机构和人员纳入其中。机构直属国务院,性质极有可能为事业单位

  变局乍现

  对于历经了10年探索的国资管理体制变革历程来说,这是一个激动人心的时刻

  和北京许多大机关的高院深宅不同,中共中央企业工作委员会(以下简称中央企业工委)的院落是简洁透明的。它不设围墙,四周只有一圈铁栏杆;站在车水马龙的安定门外大街上,透过一人多高的栏杆,可以清晰地看见约30米开外一片空地上那座17层的办公塔楼,白底红字的“中共中央企业工作委员会”和白底黑字的“国有企业监事会工作办公室”的牌子分挂在大门两边。如果你移步换景,视线还能从大门旁哨兵穿过,看见门厅内一块长方形的深红色绒质照壁上,隐约有20个字——“廉洁勤政,务实高效,开拓进取,中央放心,企业欢迎”。

  不过,大街上来来往往的行人,却很少有人注意这个专司“对中央管理的国有企业的党的工作、领导班子和监管工作实行统一管理”之责的中共中央派出机构。自1998年7月成立以来,这个机构曾定名为中央大企业工委,后又于1999年更名为中央企业工委。虽然该机构设置“规格”甚高,由国务院副总理吴邦国亲任书记,但一向行事低调。不仅互联网上难以查询,甚至很少有人知道它具体设址于何处。

  这种情况也许很快就会改变。自去年11月8日召开的党的十六大提出深化国有资产管理体制改革的任务后,国资管理体制改革旋即进入实施阶段,而一个新的“管人、管事、管资产相统一”的“国有资产管理部门”如何组建,自然集中了最多的悬念。一时间,种种建议、设计乃至传言漫天飞舞,众说纷纭。而《财经》最新获得的消息则表明:国有资产管理委员会(以下简称为国资委)的确行将成立,其主体是国家经贸委和中央企业工委,其他几个部委中与国企管理和改革相关的机构和人员将纳入其中。国资委将隶属于国务院,而机构性质可能选择“事业单位”而非政府部门。至于国资委负责人人选,人们的关注点更多地在于其“规格”,亦即是否会如中央企业工委那样由副总理级别的人担任正职,另设正部级常务副主任为实际主管。

  目前,种种消息指向以现任国家经贸委主任李荣融为国资委具体负责人的人选。事实上,无论国资委设置、主管人选还是整体机构改革方案,作为十六大之后新一届中央即将推出的首项重大全局性改革,正是各方关注的焦点。据悉,由新任中共中央政治局常委黄菊牵头、中共中央机构编制委员会、相关部委成员及专家组成的班子在北京西郊紧张地进行方案研究已有月余。方案框架虽已成熟,但最后敲定仍会有个过程。按十五大之后的程序,其过程应当是政治局提出方案后,在党内外征求意见,进而在党的中央全会上审议通过,再交全国人代会一次会议审议通过。相关人选也需经此程序后才最终确定。为此,十六届二中全会在近期内将正式召开。

  据接近高层的消息人士称,目前筹划中的国资委是一个新机构,中央企业工委极可能整体并入,国家经贸委并入的则是与国企管理和改革相关的那一块。较之包括离退休干部总数逾两万人的经贸委,负责管理国企人事的企业工委的机构属于轻灵型。企业企业工委宣传处处长金思雨告诉《财经》,整体工委人数不到千人,其中还包括进入大企业监事会的500余人。但他拒绝透露具体数字。

  对于历经了10年探索的国资管理体制变革历程来说,这是一个激动人心的时刻。但由于目前方案并未最后揭盅,正处于“敏感时刻”,与变革相关性最大的两个部门中央企业工委和国家经贸委有关人士,均不愿在此时发表谈话。金思雨只是在与记者简短的对话中表示,变革“当然是一件好事,职能增加了,将来工作更有意义了”,语气中透出兴奋;却又坚持此事“要党中央和国务院来定,‘两会’后才能具体谈”。国家经贸委一位高层官员则告诉记者,经贸委将“一分为三”。这意味着与国企改革有关的部分并入国资委,而技改与贸易两部分则进入其他部门。从经贸委网站上可以获悉,该机构现有22个司局,10个事业单位,规模极为庞大。将来具体的机构和人员如何调整,有关人士表示目前还远未到可以对外谈的时候。

  有消息表明,框架初定之后,春节前夕,筹建国资委的具体工作部署已经开始着手。因事涉人事变迁太过敏感,一切计划都在“绝密”的氛围内进行,“两会”时才会现出端倪。

  改制三策

  来自各方面的专家学者对国资管理体制改革的研究成为上层决策的先导和参考

  国资委成立事关重大,涉及企业工委、经贸委、财政部等多个部门的拆分与归并,其机构设置、职能、人员安排和未来的管理模式等一整套设计绝非易事。早在上层作出决策之前,来自各方面的专家学者对国资管理体制改革的研究便成为决策者的参考。

  正是这些研究,为未来中国的国有资产管理体制勾勒出一个日渐清晰的轮廓。

  据《财经》了解,目前关于国资管理模式的设计,有来自三个方面的研究。

  一是以国务院体改办经济体制与管理研究所党委书记、副所长李保民为首的“创建国有资产管理新体制”课题组,该课题组成立于2001年12月28日,其课题报告为十六大报告国资改制的内容提供了最直接的建议;

  二是由国务院发展研究中心企业所所长陈小洪、副所长张文魁负责的“国有资产管理体制研究”课题组,这是国务院交办的任务,国务院明示报告要细到“可操作性”的层次;

  三是世界银行的相关研究。世界银行国企问题专家张春霖对《财经》介绍说,受国务院发展研究中心企业所委托,世行对瑞典、新西兰等12个国家的国有资产管理的一些做法和经验进行了总结,提出中国国资体制改革应借鉴国际经验,并进行了具体设计。报告经国研中心之手转交高层决策者。

  此外,长期以来作为政府中对国有企业管理最多的部门,国家经贸委也不愿意在这样的重大变革之期丧失发言权,亦拟定了国资委组建的方案上报中央。

  据了解,在这几份报告中,体改办的报告主要服务于十六大,没有太多涉及国资委如何设置、管理范围等具体问题,字数不过万字。国研中心的方案因有“可操作性”的要求,因此较为详实;与国研中心的方案相比,经贸委方案的最大不同在于:国研中心在考虑中国目前国情的条件下,提出由于国资委的职能中需以管人为核心,因此,应由以往在具体操作中管人的部门——中央企业工委为主组建国资委。而国家经贸委则希望能够以自己为主进行组建工作。世行的报告则偏重于介绍国际经验并提出结论性意见。据内部消息,世行报告中基于国际经验而提出的对中国未来国资体制的建议得到了上层的重视和首肯。

  1月14日,世界银行和国务院发展研究中心联合举办了“国有企业中国家股权的管理:十六大以后的改革议程”国际研讨会。此次会上,国研中心的报告和世行报告首次公布。由于此次研讨会涉及未来国资委如何成立以及国有资产管理体系如何构架等多项操作性内容,吸引了不少地方政府高层官员参与会议,以至于国研中心副主任鲁志强在拿到与会人员名单后戏称:“这几乎是一个小型的全国经贸工作会议。”

  国资委机构设置方案的定局,可以说是国有资产管理体制改革在操作层面迈出坚实一步。但从另一方面来讲,这也仅仅是第一步。在机构设置之后,还有诸多现实的问题需要梳理和解决:新的资产管理体制到底如何运作?国家可以有效地治理多少国有企业?国有企业的主要目标应当是什么?国有资产管理机构的特点应当是什么?它应当如何运作?第二层次的股东应当起什么作用?……

  面对如此众多问题,对中国改革而言,解题绝非一日之功。

  “分家”难题

  新国有资产管理机构的首要任务便是在中央政府和地方政府之间合理和公平地划分资产。“光这些事就够新国资机构忙上一年了”

  其实,早在国资委机构定局之先,从一些地方先行的做法中便可一窥国资委机构规格之高,以及其与企业工委之间的密切关系。

  1月14日,在国研中心与世行举办的国资问题国际研讨会上,《财经》记者邂逅了宁夏自治区副主席马锡广。马称不久后将卸去副主席之职,专司自治区企业工委书记及国资委主任,由此亦可见地方对未来国资机构的重视。

  企业工委归并入国资委,随之而来的问题便是企业工委负责管理的近190家国有大中型企业会不会随之纳入国资委管理,进而这会不会成为中央政府与地方政府划分履行出资人职责的界线?

  这正是十六大报告提及的国资管理体制改革的一项重要内容。十六大报告中明确提出要由中央和地方政府分级履行国有资产出资人职能,这意味着中央政府和地方政府必须坐下来,算一算到底哪些资产归中央政府,哪些资产归地方政府。

  在多年泛泛的“国有资产属全体人民所有”之后,如今中央和地方不可避免地面对着一个“分家”格局——新国有资产管理机构的首要任务便是:在中央政府和地方政府之间合理和公平地划分资产。

  这一任务过于复杂和庞大。世界银行国企问题专家张春霖直言:“光这些事就够新国资机构忙上一年了。”

  不过,早在国资委机构确定之前,国务院体改办经济体制与管理研究所党委书记、副所长李保民就曾对媒体表示,这个问题原则是很清楚的,可将由企业工委及中组部任命干部的近190家大中型企业划归国家的国资委履行出资人职责,其余则归地方履行出资人职责。李保民认为随着企业工委的并入,这些大中型企业一下就划过来了,操作起来非常简单,不会出现中央和地方坐下来重新评估、划分资产范围的情况。

  但国研中心专家张军扩认为,中央政府与地方政府之间划分资产一定要考虑地区之间的利益平衡问题。目前我国的现状是,国有资产在各地区之间的分布格局很不平衡。如果简单按照现在谁管理谁就享有所有者权益,显然有失公允。不仅不利于缩小地区差距,而且会造成社会不稳定。从现实的角度看,平衡地区间利益关系有两种途径,一种是通过对存量的调整求得大体平衡;二是通过增量调整进行平衡。但究竟如何调整,如何保障地区之间在国有资产分布上的大体公平,是一个很难解决的问题。绝对的公平不可能,但大体的调整和平衡还是必要的。

  此外,在资产划分过程中,不考虑投资关系,亦不符合市场原则。但问题是,现有的国有资产分布格局经历史上多次上收和下放的过程,十分复杂,要想说清投资来源不是容易的事情。企业战略重要性、地区利益平衡、投资关系是资产划分中应该考虑的三个主要因素,哪一个因素背后都意味着大量的工作。

  在世行专家张春霖看来,十六大报告中的内容已经确定了划分的标准。按照十六大报告,由中央政府代表国家履行出资人职责的企业可分为三类,即:关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源。至于其具体内涵是什么,张春霖认为:“报告表述得不是很具体,但只有这样才更容易达成共识。具体到一个城市,该留哪些、放哪些企业,需要一一说清楚。这是很细致的工作,是省不了的。这项工作同时涉及中央和各地方关系的总体格局,一定是一个非常实际的平衡过程。”

  按这种理解,意味着全国18万家国有企业涉及具体利害关系的,可能需要一对一的谈判。张春霖认为,按目前划分标准,17万家国有中小企业中,绝大多数都可以留给地方政府履行出资人职责。

  将要成立的国资委在“分家”时还必须直面另一个现实问题:目前由中央企业工委管理的近190家国有企业中只有一部分属于战略性国有企业,还有相当一部分原属1998年政府机构改革前的冶金部等九大专业部委,这些专业部委撤消后,其属下的国有企业并未下放地方,而是交由企业工委管理。这些企业有相当一部分不应纳入国家国资委长期的管理范围。

  另一个与之方向恰恰相反的问题是,在中央管理的近190家之外的企业,由地方政府履行出资人职责,中央是不是就完全不“管”了?

  张文魁认为,在这一问题上十六大报告说的也很含糊,由中央和地方政府分别履行出资人职责,绝不意味着以后中央国资委对曾经下放到地方的国有企业什么都不管,“过去的企业下放到地方是‘分级管理’前提下的下放,不是‘分级所有’前提下的下放。而且,十六大并没有明确说是‘分级所有’,所以,这就存在一个明确地方政府行使产权的边界问题,对于这个问题不应该含糊,否则以后又会造成国有股转让、国有企业改革在失控和刹车之间来回折腾。”张文魅如果说。

  “放”、“管”之秘

  瑞典、新西兰这些国有资产管理做得较好的国家,无一例外是国有经济比重相对较低。如新西兰的国有企业为16家、瑞典59家、新加坡20家

  2月8日,春节假期后上班的第一天,记者在位于北京东二环边富华大厦内的世界银行中国代表处见到了国企问题专家张春霖。近一年来,他一直致力于国有资产管理体制的研究。如今,随着报告的完成,张春霖的研究基本上告一段落,记者发现有关国资管理的资料已被他很细心地捆扎在一起。下一个课题又将开始了。

  张春霖并不知道高层对其报告的看法。“我们尽力做研究,希望能有价值。但报告做完发出去也就不管了。”他说。

  张春霖对记者介绍说,他认为他们的报告中比较有价值的地方之一,是根据对国际经验的研究,明确提出国资委的工作重点是“专注于大型国有企业”。这其实也就是说,需要国资委长期管理的企业非常有限,只是那些大企业,其他的就放出去。因此,未来国家对国有资产的管理,其实是“放”与“管”两个任务,而现阶段,放的任务可能比管的任务更具挑战性。“在这方面,很多转轨国家走了弯路,付出了高昂的学费,我们应该尽力避免重犯别人已经犯过的错误。”

  张春霖不乏实证研究。他发现,瑞典、新西兰这些国有资产管理做得较好的国家,无一例外是国有经济比重相对较低。如新西兰的国有企业为16家、瑞典59家、新加坡20家。意大利IRI控股公司在大约500家公司中拥有自己的利益,它也许曾是整个西方国家经济中最为庞大的国有企业管理者,不过其结果为一场金融大灾难,破产清算时间超过了八年。

  其实,如果从中国国企改革的历程来看,允许18.1万家中、小国有企业所有权在短期内实现转变,同时为9000家大型国有企业开发相适应的公司管理体制,应是国企改革逻辑发展的必然结果。1997年的中共第十五次全国代表大会和1999年的中共十五届四中全会,就倡导“抓大放小”、“国有经济的战略性调整”和“有所为,有所不为”。显然,倡导未来的国资管理专注于大企业,与中央既定的“抓大放小”、“有进有退”的原则是相一致的。

  基于如此思路,由张春霖和另一位世行专家William Mako主笔的报告明确提出,国有资产管理机构的授权工作范围应既包括国有股的管理,也包括在适宜的情况下进行国有股(股权)的出售。而未来地方国有资产管理机构就将承担出售中小型国有企业的主要责任。

  国研中心专家张军扩亦同意“放”比“管”更具有挑战性的见解。他表达了一种担忧:对国有企业继续实施“抓大放小”的方针,进行有进有退的调整,仍然是深化国有企业改革面临的重要任务。但是,符合整体利益的方针,不一定也符合地方国有资产管理机构的本部门利益。因为从本部门利益出发,显然是管的企业越多,管的资产越大,其权力也就越大,如果把国有资本从其所管辖的企业撤出,就会缩小国有资产管理机构本部门的权力范围。在这种情况下,如果没有很好的制度安排,他们就很可能利用其权力阻碍调整的过程。

  在这方面,俄罗斯和东欧国家可以给我们提供借鉴。在其转轨历程中,为了加强对私有化和股份制改造的管理,独联体及东欧国家普遍建立了国有资产管理部门。如匈牙利于1990年4月成立了“国家财产局”,波兰于1990年7月成立了“所有制改造部”,俄罗斯也先后成立了“国有资产国家管理委员会”和“联邦国防综合体私有化委员会”,其主要任务便是领导私有化工作,以直接向国内外出售国有企业的方式实现私有化。

  调准焦距

  政资分开的关键:国资委所有权职能单一化和完全商业化。对社会目标的追求应与其他性质的资本一样,要靠政府的一般规则和企业的自愿机制来实现

  在十六大提出要建立“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”之后,对于未来国资管理机构的职能,各方都认为它应成为国有资产的真正的“出资人”,统管资产、人、事,具体而言就是要把从前分散在财政部、大企业工委或金融工委、国家经贸委、国家计委、劳动部等部门的出资人职能统一起来,转交国资委统一行使。

  但是,建立专门行使国家所有权权利的单一政府机构,是不是自然就能实现“政资分离”和“政企分离”的转变呢?恐怕不能这样乐观。在这方面,历史给予了我们太多的路径依赖。

  从上个世纪80年代开始,中国国有企业便开始了种种改革探索,从承包经营到减员增效,从公司治理结构到现代企业制度建立,但结果却是每一步都费力颇多却成效不大。其中的关键正在于:尽管在对国企领导业绩考核中,总是高喊国有资产保值增值的目标,但实际上国家所有权职能追求的目标不仅是资本回报的最大化,而是多重目标,国有企业往往不得不过多地强调社会目标——如挽救困境中的公司或落后地区开发,解决社会就业、维护社会稳定等等。

  在现实的例证中,国有企业过多地强调社会目标,可能会损毁国家股东的价值。记者曾在采访中获知,上世纪90年代,为完成世纪末脱贫的任务,宁夏回族自治区内几乎所有的大中型企业都被政府赋予了与西海固地区贫困村结对、包村扶贫的任务,为此一些企业不得不腾出岗位来安置来自西海固地区的劳动力。这些劳动力的技术素质几乎为零,结果,包村扶贫造成了企业资源的浪费,加重了企业负担,后来却并没有在西海固地区脱贫进程中起到太有效的作用。

  为此,世行报告直言:世界上最好的国有企业都专注于资本的有效利用。“政府有许多社会和政治目标,但在行使其在大型国有企业的所有权时,国家股东应专注于资本回报的最大化。”

  张春霖就此进一步解释说,这其中的含义十分清楚:只有国家的所有权职能与其别的职能分离并单一化和完全商业化,即以国有资本回报最大化被作为国家所有者的惟一目标,国有企业才会成为适应融入世界市场的现代市场经济要求的商业化经营实体。他提出具体的建议是,国务院和人大给国资机构定的目标就是实现国有资产的价值最大化,而不用管其他社会问题、就业问题、党的政策的贯彻等等。在一个单一的和商业的目标下,追求资本回报的最大化,来自资本的有效约束也许就可以阻止如今惯常出现的行政干预下的合并和收购交易,那种强迫盈利的国有企业接管亏损企业的旧事将不再重演。

  当然,政府有时希望通过国有企业实现某些非商业目标,也是合情合理的。比如,政府会要求电信公司为偏远地区的穷困农民提供电话服务,从商业角度来看这当然难有盈利,但即使如此,如果国家所有者的目标是单一的,便可形成一个对这些非商业行为的成本更透明的衡量尺度。在认识到真实成本之后,如果政府仍决定继续其计划,那么总可以通过向有关企业提供适当补偿的方式将计划付诸实施,这样既不会损害国有企业实现完全的商业化运作,又增加了政府公共财政开支的透明度。

  张文魁也认为,单一目标并不意味着国有企业应置社会目标于不顾,而是说对社会目标的追求应与其他性质的资本一样,要靠政府的一般规则和企业的自愿机制来实现。

  在追求单一目标的前提下,目前专家们对于国资委职能的预期是:制定国有资 产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划,编制国有资产经营预算;选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监;考核国有资产营运主体的营运业绩,决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。

  立规为先

  目前国务院一个有关规范国资管理的条例正在制定中

  春节过后一个晴朗的正午,张文魁接受了《财经》的专访。此时他正忙于着手研究未来国资委对国企管理层应采取何种考核标准。张文魁对记者指出,在中央政府与地方政府划分履行国有资产出资人职责的同时,还应该划分的是其产权行使边界。地方政府不可能彻底、完全地行使产权。与此相关,张文魁认为,地方政府行使国有资产产权的边界,或者说中央政府对国有资产保留的权利,主要有四个方面:

  第一,确定国有资本的控制范围。国有资产目前分布的范围太广,以后肯定要进一步收缩国有资本的控制范围。但是应该由中央政府来决定国有资本不能从哪些领域退出,应该在哪些领域继续保持控制。在此之外,地方政府可以决定所有的退出事宜。

  第二,确定国有股转让的规则、程序。中央政府应该制定统一的国有股转让规则、程序,确保国有股转让程序的透明度和竞争性,以防止国有股转让过程中的国有资产流失等问题。

  第三,确定国有股转让收入的使用方法。即使地方政府在国有股转让中没有违背统一的规则、程序,中央政府仍然要统一确定国有股转让收入的使用办法。这种收入一般不应该被用于投资,而应该用于补充社保资金的不足、核销呆坏账等。

  第四,确定统一的资本预算格式和程序。在新的国有资产管理体制中,资本预算有着重要的地位,应该通过资本预算来约束新国资管理机构、中间层公司、国有资产运营公司的行为。

  “除了上述四项内容,中央政府对190家之外的企业不再行使其他权利,地方政府享有高度的产权。一句话,国家国资委必须承担起为国有资产管理定规矩的职能。”张文魁如是说。

  经济学家、中国社会科学院经济研究所研究员张卓元作为十六大报告起草组经济组负责人,是国资体制改革设计的重量级人物。他在接受《财经》专访时表示,为了规范国资体制改革,使改革能够比较规范有序地进行,应尽快制定《国有资产法》。鉴于制定法律比较复杂,也较费时,可先由国务院制定行政法规,如国有资产暂行条例等,以利于更好地指导国企改革规范进行,防止刮风式的不规范的“改革改制”。

  据悉,目前国务院一个有关规范国资管理的条例正在制定中。可以预计,未来的新国资体制建设,将有别于以往的改革“摸着石头过河”的方式,在法规的约束下自上而下地有序进行。

  无疑,这是一条新的路径,同时也是中国改革理念重塑之路。

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