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十万亿国资义利之辩
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[ 庞瑞锋 ] 来源:[ 南方日报报业集团-南方周末 ]

  新的国资委将以何种形式和地位存在?是否还要建立起不同的评价体系?它会不会演化成一场“运动”呢?

  在12月的寒冬里,国资管理成为各界讨论的热门话题。因为它关涉到十几万亿元资产的走向,关涉到中国19万多家国有企业的命运,甚至大而言之,关涉到中国的未来。

  最新的消息说,中央将成立国有资产管理委员会,省、市(地)两级地方政府中也要组建相应的机构,这是个“管资产、管人、管事相结合的国有资产管理机构”。据说,国资委将在明年春天的全国人大会上正式登场,新国有资产管理体制也将浮出水面。

  新国资委将设在哪

  新的国资委将以何种形式和地位存在?在这个问题上,就目前而言,还存有不同看法。

  国务院体改办的一份报告说,新的国资委不会是原来意义上的国资局,它将“不是政府行政机关的组成部分,不纳入政府序列”。也就是说,它将不会设在国务院系统内。

  据了解,十六大报告中关于“创建国有资产管理新体制”部分的表述,来源于国务院体改办承担的一项同名课题。

  但是主张将国资委放在政府里的声音也不在少数。

  国务院发展研究中心的一个课题组在最近刚完成了一份研究,课题组主张新机构应该“作为国务院机构设置,同时建立向全国人大报告的制度”。其理由是,国有企业改革必须抓紧、尽快。因为国企改革涉及大量国务院机构的工作,机构设置在国务院内较易协调。

  经济学家刘纪鹏也主张,新的国资委应设在国务院下。为了便于开展工作,加强对国有资产的管理,国资委应该比一般普通的部委在行政级别上高半格。

  设在政府内的主张,大略言之,根据有二:一是有利于政府各部门间的协调,二是国资管理机构不仅要关心企业运营,还要关心私人物品与公共物品供给的相互关系。如果公共物品如基础设施、公共服务、社会保障等供给短缺,国资管理者就应该把一部分产业资本调过来加强公共物品的供应。

  但是宁向东并不赞同这种思路。宁向东是清华大学中国经济研究中心副主任,一直关注国有资产体制改革。在最近有关国资体制讨论热起来后,他完成了一篇两万多字的长文:《对“新国有资产管理体制”的十点担忧》,提出了不同的见解。

  宁向东认为,国有资产从形成原因和经济性质看,可以分成两个部分:一是竞争性行业或战略性行业中的经营性国有资产;一是与发达市场经济国家中具有可比性的非经营性国有资产。非经营性国有资产在各个国家都存在。它的经营目的,不是为了盈利,而是要为整个社会提供相应的产品和服务。它需要和政府的其他经济调节功能一起发挥作用。

  很显然,相当大的一部分国有资产恰恰是竞争性国有资产。无论从形成的原因看,还是从现状看,它都不同于一般市场经济中由政府管理的国有经济成分。这部分资产如果继续由政府来管理,继续把对竞争性国有资产进行管理的职能作为政府管理国家的职能之一,国有资产管理在制度层面就缺乏获得最大效率的保证。政府很难下决心真正打破国有资产的经营壁垒,将不可避免会出现政策倾斜,甚至是较大程度的政策倾斜。

  因此,宁向东建议,把竞争性国有资产的管理权限从政府中拿出来,建立起独立于政府的国有资产管理、监督和营运体系。至于具体设置,宁向东主张,新成立的国资委应该设在全国人大之下。

  这样,就可以根据资产性质,实现国有资产的分类管理,由全国人大和国务院分别管理整个国家的国有资产。这样下来,国有企业能否竞争过私人企业,则是国资委的任务,不需政府操心,中国市场经济中公平竞争的程度就会大大提高。

  而且在这种制度安排下,国资委每年需要向全国人大作出报告,解释相对于国内外竞争性行业的收益情况,国资委的工作是否为国家投资创造了价值。

  国务院发展研究中心课题组的研究则认为,在全国人大下另设有行政权的法定机构,中国没有这种传统。不过,无论是主张设在政府内,还是人大之下,都希望能切实给国资管理带来新的变化。

  国有资产是否区别对待

  问题是国有资产性质不同,除了建立不同的管理体系外,是否还要建立起不同的评价体系?

  宁向东的回答是肯定的。他认为,我国国有资产的低效率,在很大程度上是因为经营性和非经营性资产的使用和管理目标不够清晰。在非竞争性领域,国有企业不以提供优质产品和服务为目标,相反却强调企业的盈利性,导致较差的服务质量。

  在竞争性领域,不同所有制企业都可以投资进入。但是,由于有大量国有资产在其中,依靠政策庇护获得盈利,对其他所有制资源的进入就存在着无形限制,其结果是这些行业的国家竞争能力长期不能得到培育。

  因此,考察非竞争性国有资产经营状况,除了各种经济指标,还包括所供应的相应社会产品和服务的质量、成本等指标,以及完成政府社会经济目标的程度等。也就是说,判断这一部分国有资产经营的好坏,主要要看它是否实现了政府投资的初衷,是否有助于政府管理国家的目标的达成。

  此外,在我国还存在着大量经营性的国有资产。其中,相当数量的国有资产是处于竞争性行业中。它的经营目标和管理体制,与非竞争性国有资产的经营目标和管理体制是完全不同的。判断这些企业经营活动的好坏,就是要看企业的运营效率、盈利能力,和是否实现了国有资产的增值。

  国务院发展研究中心课题组同样认为,一般竞争性领域的国有资本,也要强调资本回报。因为国际经验表明,运行得好的国有企业,国有股东都追求财务目标,都有相应的利润硬约束。

  不过该课题组主张,应该按非金融和金融业企业划分,分别组建工商业国有资本管理机构和金融业国有资本管理机构。因为这二者的治理结构在某些方面有所不同。金融企业是非金融企业的主要债权人,两者的所有权行使机构相对独立有利于明晰产权关系,硬化约束。中国金融企业有许多重大问题尚未解决,需要国家特殊安排;此外大型工商企业数量已经很多了,分开设立机构,可以降低管理负担。如果两个机构并在一个部门,内部也应该相对独立运作。

  此外,中央直属国有企业大多在竞争性行业,因此,所有权管理的基本目标是资本回报目标。仅对少数目标特殊的公司可以根据其他目标,如公益事业目标原则进行管理。竞争性领域国有企业若有其他的目标,如要完成有财务损失,但为国家战略所需的任务,从体制上看,承担国家任务的账要与一般经营的账分开。

  警惕“刮风”

  虽然新国资管理体系还在酝酿之中,但各地国企改革的动作已经紧锣密鼓,学者们对此表达出一定的担忧:它会不会演化成一场“运动”呢?

  宁向东在他的“十点担忧”里坦言,在管理经验不足、人员准备不够的情况下,新国有资产管理体制如果采用“刮风”的方式进行,势必是雷声大雨点小,违背我国渐进改革的基本原则。

  因为在最近的讨论中,已经有许多声音在强调,国资管理体制的改革已经刻不容缓。尤其是在我国已经进入WTO的形势下,更要以一种只争朝夕的态度来推进这个工作。

  宁向东的回答是,改革刻不容缓虽是事实,但绝不意味着要在国有资产管理体制上毕其功于一役。国有资产在我国,很有可能是一个长期存在,因此管理体制的建设应该有一个长远打算。体制建设重在实效,应该有一个工作计划,不能指望一次制度创新就能够解决全部关键问题。

  因此,在开始阶段,不一定把所有的国有资产都纳入到“新国有资产管理机构”当中,即不宜把管理规模一下子搞得很大。

  宁向东认为,除了不要一下子把战线拉得太长之外,新的国有资产管理机构也不宜在开始阶段、在进行资产管理经验不足的情况下,过深介入企业的管理工作。改革的大动作,应该主要体现在改革的到位程度、改革的彻底性方面,而不是国有资产管理的范围和深度方面。

2002年12月19日09:58

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