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联合国批评中国的教育经费太少 财政专家释疑
2003年10月13日17:33   [ 王长勇 ] 来源:[ 财经时报 ]
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  教育部:义务教育经费75%来自财政
  国家7部门联合督查部分地方治理教育乱收费情况

  “中国财政性教育经费过低”亦反映出中国与发达国家统计方式存在差异;中国的教育体制与财政体制仍不协调,面向最多数人的基础教育过度依赖财力最为薄弱的县乡财政,这是导致公共教育资源配置结构不合理的重要原因

  联合国人权委员会教育权报告员托马舍夫斯基近日对中国的一通批评,引出轩然大波。

  2003年9月9日至21日,应中国政府的邀请,托马舍夫斯基考察了中国的教育状况。随后,她在向新闻媒体公布材料时,称“中国财政性教育经费仅占GDP的2%”。而据中国官方的数据,“教育经费占GDP的比例已达到了3.41%”。

  9月23日下午,中国外交部发言人孔泉在记者招待会上指出:“这位报告员没有公布中方提供的正确资料,而是使用了一些与事实不符的数据。”

  托马舍夫斯基提出“中国财政性教育经费过低”。中国的财政和教育专家就此分析了中国与发达国家统计口径方面的差异问题,以及引出的某些制度弊端。

  财政性教育经费

  针对中国财政性教育经费占GDP的比例问题,《财经时报》分别向财政部、教育部等进行咨询,发现有关部门对财政性教育经费的统计口径存在一些差异。

  对此,中国社会科学院何振一研究员认为,现实中有些以教育名义支出的财政性教育经费没有用在教育上,也有些用于教育的财政性经费没有被统计,比如各地、各机关单位建设的培训中心等。

  另外,有些用于教育的财政性资金在使用时“条块分割”,无法全面准确统计,如各级政府机关对工作人员的培训,以及各党派的培训费用,其中属于财政性教育支出的费用,财政部门和教育部门都无法统计。出现这种情况的原因主要是,财政预算没有细化到部门的具体支出项目。

  《财经时报》就有关“财政性教育经费占GDP的比重”问题请财政部有关官员谈一下看法,这位官员说;“这不能完全和国外去比。要比就先比较一下财政收入规模,看财政收入占GDP的权重是多少,然后再去比教育投入占多少。这样更理性一点。”他说,“许多发达国家财政收入已经占了GDP的40%~50%,而中国还不到20%。”

  何振一研究员认为,这种分析有一定道理但也有些问题,因为中国与发达国家财政收入的统计口径也不一样。比如发达国家的财政收入中,社会保障税收入占了很大比重,如果中国把社会保障收入也统计到财政收入中,财政收入总规模会提高许多。

  何表示,将财政性教育经费占GDP的比重进行比较并不科学,因为中国的人均GDP很低。较为科学的比较方法,应该看财政性教育经费占财政预算支出的比重。他指出,目前中国教育经费占预算支出的比例“并不比发达国家低”。

  “缺位”与“越位”并存

  今年,财政部财政科研所组织课题组联合相关部委及地方研究机构,对中国财政教育投入情况和结构问题进行了深入调研。

  课题组专家认为,公共教育资源的配置,应当按教育的公共品性质强弱排序,主要范围应是基础教育、对贫困学生的资助以及部分重大的教育基础设施建设。目前中国教育资源配置中的问题之一是政府和市场分工不清。政府在义务教育方面投入相对不足,却承担了大量非基础教育投入;政府在基础教育上的缺位与高等教育上的越位现象并存。

  近几年,中国财政对义务教育的预算内拨款数额及增长率都大于非义务教育,但从义务教育总投入的增速看,仍低于非义务教育的总投入。2001年,中国义务教育总投入的增长率为18.2%,低于非义务教育总投入的21.3%和全部教育投入20.2%的平均增长率。原因是随着非义务教育市场化程度不断提高,越来越多的市场资源被投入到非义务教育,而义务教育难以吸收到市场化投资。

  中国《教育法》明确规定:各级人民政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。但1997~2000四年中,国家财政性教育经费——特别是用于初中的财政性教育经费的增长,却低于国家经常性收入的增长。专家认为,义务教育投入增长缓慢的主要原因,是对义务教育的预算内拨款尚未达到应有的力度。

  在欧洲的一些高福利国家,在基础教育阶段(包括小学、初中、高中)基本上全部依靠公共资源,即使在美国、日本、韩国等基础教育市场化程度较高的国家,公共资源所占的比例也达到75%以上。中国政府目前对基础教育的预算拨款在基础教育的总投入中仅占57.9%,在高等教育的总投入中却占了50.7%。

  与基础教育争食

  另一方面,专家认为,“教育支出增长要高于财政收入增长的规定过于笼统”。因为在中国东部一些发达地区,许多学校的经费已相当充足,而且当地财政收入增长有的高达30%以上;而在一些西部地区,财政收入连发工资都不够,要求教育经费高于财政收入的增加“是不现实的”。

  另外,国家政策规定,自1998~2002的5年中,“提高中央本级财政支出中教育经费占的比例,每年提高一个百分点”,主要用于实施《面向21世纪教育振兴行动计划》、“211工程”支持高校筒子楼改造、支持高等教育体制改革所需支出和逐步解决高校的遗留问题等。同时,要求各省、区、市政府也要增加本级财政中教育经费的支出。

  财政部科研所许安拓博士认为,规定教育经费增长的法律和政策,在解决教育经费总量增长问题的同时,对财政性教育经费分配结构优化重视不够。如“提高一个百分点”政策的出发点,就是向高等教育倾斜的。随着高等教育市场化程度不断提高,他们不应继续占有过多的财政性教育经费。

  何振一研究员也认为,对诸如岗前培训、职业教育、普通高等教育等非基础教育,应该引进市场机制,相应缩小财政性教育经费的供给范围。

  体制性矛盾

  《财经时报》获知,托马舍夫斯基此次在中国,对农民工子女教育、一些学校乱收费等问题提出了批评,认为教育事业的责任被下放到地方政府,而地方政府没有足够的财政费用用于公共教育,这导致中国的家庭的教育费用负担越来越重。

  对此,中国的财政专家认为,托马舍夫斯基的批评有合理成分;而将义务教育事业的主要责任下放到地方政府,关键是给地方政府足够的财力,即“事权与财权相对应”。“中国的教育体制与财政体制不协调,基础教育严重依赖于基层财政,是导致公共教育资源配置结构不合理的重要体制性原因”。

  中国目前的教育体制规定,基础教育以县为主,高等教育以中央和省为主,县乡政府是基础教育的主要承担者。而在财政体制中,财政资金的分布与基础教育任务的分布恰好相反,上级政府的财力分配权力大于下级政府,地方财力分配权主要在省级,而县乡政府是财力最弱、财权最小的一级政府。

  在本级财政承担本级教育支出的原则下,具有较大财权和财力的省、市政府有较好的条件,首先保证本级教育支出需要,县、乡政府以其微薄的财力,支撑着人数众多的农村义务教育。

  此外,中央和省级政府享有义务教育政策的制定权,但政策的执行责任在县级政府;教育支出项目中每出台一项政策都会增加县乡政府的支出负担,却很难得到相应的财力补助,往往由此形成支出缺口。这样,即使按照1998年以来实行的“中央本级财政支出中教育经费所占比例每年提高一个百分点”的政策,使公共教育资源的总量不断扩张,也无法解决义务教育和基础教育经费的短缺问题。

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