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细解国资委4:国资管理体制改革宜先定规后行动
2003年2月24日12:10   [ 张卓元 ] 来源:[ 《财经》杂志 ]

  这次国有资产管理体制改革牵涉面广,变化大,层次深,涉及部门、地方和一些人的切身利益,有些人可能会从局部利益出发,擅自行动,损害整体和他人利益。因此,这次改革,要求在总结实践经验的基础上,由国家制定法律法规,一切依法办理,严格执法,使改革能够比较规范有序地进行

  □ 张卓元/文

  中国共产党的十六大提出了深化国有资产管理体制改革的任务。理论界和经济界普遍认为,十六大报告关于改革国有资产管理体制的论述,不仅是今后深化中国经济体制改革的重大任务,也是今后深化中国国有企业改革的突破口,因而是十六大报告的一大亮点。如何推进这次改革,关系重大。笔者认为,当前改革国有资产管理体制,要点之一,是稳步推进,先定规矩后行动,自上而下,有序进行。

  牵涉面广,变化大,层次深远的一次改革

  首先,国有资产管理体制改革涉及10万亿元以上的国有资产和十几万户国有企业。据财政部材料,截至2001年底,中国国有资产总量(净值,下同)为109316.4亿元,高于当年国内生产总值;其中,经营性国有资产总量为73149.3亿元,占66.9%;非经营性国有资产总量为36167.1亿元,占33.1%。上述国有资产,分布在全国各地方各行业,分散在17万多户国有企业中。此次国资管理体制改革还涉及自然资源等资产,因而超出上述财政部统计的范围。显然,这次国有资产管理体制改革具有面广量大的特点。

  其次,目前的国有资产管理体制存在三个问题。一是由中央政府作为国有资产出资人的惟一代表,并由多个部门分割行使出资人职能,所谓“五龙治水”的办法,即计委管立项,经贸委管日常运营,劳动和社会保障部门管劳动与工资,财政部管资产登记和处置,组织人事部门和大型企业工委管经营者任免等,难以对全部国有资产有效行使出资人职责,也难以对国有资产全面负责。二是国有企业相当普遍地存在所有者缺位现象,“内部人控制”比较严重。三是一些地方仍然存在政企不分,政府仍然干预国有企业的生产经营活动,使企业不能很好地自主经营、自负盈亏。因此,必须对现行国有资产管理体制进行改革,完善国有资产管理、监督、营运机制。

  十六大报告对改革国有资产管理体制作出了原则性规定,提出在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。这与原来的体制有较大差别。

  第一,原来实行的是国家统一所有,分级管理,由国务院代表国家对国有资产行使所有者职能。而新体制实行的是国家所有,由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一。这样做,可以充分发挥中央和地方两个积极性,有利于企业清晰产权,形成多元投资主体和规范的法人治理结构。

  为什么要在坚持国家所有的前提下,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,这同地方政府代表国家履行出资人职责时享有所有者权益有没有矛盾?

  我的理解是,在一般情况下,地方政府代表国家履行出资人职责相当于地方所有,享有所有者权益。但是,在特殊条件下,如发生战争、出现特大自然灾害或国家有特殊需要时,国家对地方履行出资人职责的国有资产有最终所所有权。这有利于加强宏观调控和促进地区经济协调发展。

  这里说的地方政府,鉴于目前的管理水平,以包括省、市(地)两级为宜。有的经济学家主张,将要设立的国有资产管理机构应当放在对应的人民代表大会而不应放在国务院和地方政府。主要理由是,国有资产是全民所有的,因此应由人大行使最终所有权。这种主张是不现实的。在现阶段,只有中央政府(国务院)和省、市(地)两级地方政府有能力、有条件代表国家对如此庞大的国有资产履行出资人职责。目前正在对国有经济布局和结构进行战略性调整,资产重组任务十分繁重和复杂。这些事是人大无法有效承担的,硬要人大承担,则要另建立一套管理机构,人为提高管理成本。还要考虑到,中国没有由全国人大方面设立有行政权力的法定机构的传统。比较好的办法还是由人大加强对政府管理的国有资产进行监督,制定好《国有资产法》以规范国有资产管理。

  第二,多年来实行的是管资产和管人、管事相分割的体制,容易出现多个部门都可以说自己是所有者的代表,对企业发号施令,而一旦出了问题,又互相推诿,不负责任。新体制实行管资产和管人、管事相结合,权利、义务和责任相平衡,有利于国有资产的保值增值。这一条很重要。以后国有资产管理出问题,包括国有资产严重流失,可以找到一个最终负责的机构,从而有利于建立合理的激励与约束机制。

  第三,提出了由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的资产的范围。即关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。根据财政部材料,中国2000年经营性国有资产总量和结构情况如下表:

  需要指出,上述统计表统计的国有资产,除没有包括非经营性资产外,也没有包括重要自然资源和无形资产。如果包括后两项,那末中央一级所占比例要大得多。统计表所作的中央和地方的划分,有待按照将来有关国有资产管理的法律法规进行调整。另外,非经营性的国有资产还有3万多亿元。这部分按经营性资产的划分原则界定,估计中央一级所占比例要低于地方一级,即使这样,也不会改变在国有资产总量中,中央一级占大头的状况。

  根据十六大精神,今后,新投资形成的资产,可能实行谁投资谁所有的原则,即哪一级政府投资形成的资产,即归哪一级政府所有。也可能实行对存量国有资产管理的办法,即地方政府投资形成的资产叫地方国有,在一般情况下为地方所有,只在出现特殊情况时,国家可以行使最终所有权。

  从以上三点可看出,这次改革将使中国国有资产的管理体制带来较大的变动。

  再次,这次改革层次深。国有资产管理体制改革是产权改革,即明晰产权的改革,涉及当事人的基本经济利益,大家都很关心,因而是一轮深层次改革。十六大提出的改革意见就涉及中央政府和省、市(地)两级地方政府的利益,涉及国有企业及其职工的利益,是对许多方面利益关系的调整和完善。

  国资管理体制改革为什么要首先立规?

  为什么要稳步推进国有资产管理体制改革,先定规矩后行动?

  首先,这符合十六大报告的精神。十六大报告在谈到国有资产管理体制改革时,明确提出,“国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的体制。”另一处又指出,“各级政府要严格执行国有资产管理法律法规”。

  由于这次国有资产管理体制改革牵涉面广,变化大,层次深,涉及部门、地方和一些人的切身利益,有些人可能会从局部利益出发,擅自行动,损害整体和他人利益。因此,这次改革,要求在总结实践经验的基础上,由国家制定法律法规,一切依法办理,严格执法,使改革能够比较规范有序地进行。国有资产是全国人民几十年的血汗创造的,必须管好,用好,不能随便被糟蹋,流失。此外,国有资产那么多,将来要分别由中央政府和省市两级地方政府代表国家履行出资人职责,如何划分国有资产,哪些由中央政府、哪些由地方政府代表国家履行出资人职责,必须根据法律法规来界定,不能由部门、地方和个人说了算。国有资产有经营性资产,也有非经营性资产,还有自然资源资产,在经营性资产中,还有工商企业的资产与金融企业的资产之分别。这些不同类的资产,其管理方式和目标是不完全一样的。

  所有这些,都有待法律法规来规范,使改革有章法可依。这其中最重要的是要制定《国有资产法》。鉴于制定法律比较复杂,也较费时,根据过去经验,一些重要法律,由国务院提交人大常委会审议后,一般要经过三次常委会讨论才能通过,因此,可先由国务院制定行政法规,如国有资产暂行条例等,以利于及时推进国有资产管理体制改革。当前,各地国有企业改革正在深入进行,资产重组、产权交易活动不少,所以国有资产管理法规需尽快拟定出台,以便更好地指导国企改革规范进行。

  其次,这是完善社会主义市场经济体制的需要。中国社会主义市场经济体制已初步建立。进入新世纪新阶段,深化改革的任务就是要逐步完善这个新体制,为经济发展提供强大的动力。完善新体制,而不是对传统的体制推倒重来,就要着力于制度建设,强调规范和法治。能否说,改革初期各项改革都要摸着石头过河的时期已经过去,我们已确定了社会主义市场经济体制的改革目标,也已明确新体制的基本框架,并积累了丰富的经验。一些国家和地区对国有或公有企业,都是根据法律设立和管理的,有的甚至是一个企业立一个法,依法规范企业的行动。这个做法也值得我们在改革国有资产管理体制时借鉴。今后,我们要继续探索有效的国有资产经营体制和方式,但是,这种探索应是在十六大报告确定的国有资产管理体制的大原则下进行的,是为了更好地完善已经确定的大原则,不是可以随意进行的。按照完善社会主义市场经济体制的要求,考虑到中国是一个发展中的大国,各地经济发展不平衡,管理水平也有较大差异,国有资产管理体制改革要自上而下,有序进行。

  十六大报告提出关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。这当中,首先要确定由中央政府代表国家履行出资人职责的国有资产的范围,并先在中央政府设立国有资产管理机构。然后再分别确定省、市(地)两级政府代表国家履行出资人职责的国有资产的范围,设立地方政府的国有资产管理机构。

  根据这一设想,地方国有资产管理体制改革在国家有关法规出台和中央政府国有资产管理机构设立后,按照统一部署进行。经批准正在试点的要努力按照十六大精神继续探索和完善,不要随便扩大试点的范围。

  再次,这是解放和发展生产力的要求。改革是为了解放和发展社会生产力,促进经济发展。根据十六大报告的精神,这次深化国有资产管理体制改革,要达到以下三个目标:一是进一步搞活国有企业,提高市场竞争力;二是从整体上搞好国有经济,从战略上调整国有经济的布局和结构取得新的进展,增强国有经济的控制力;三是实现国有资产的保值增值。

  改革国有资产管理体制,是要提高国有资产的效率。使国有资产向能够发挥自己优势的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,向大型企业集中,而从一般的竞争性行业和中小企业逐步退出。通过出资人到位和加强对国有资产的监管,完善企业的治理,提高企业的效益和市场竞争力。做到了这些,就能实现国有资产保值增值。

  在这过程中,无论是资产重组、资产转让,还是出资人行使股东的权力、强化监管职能,都要有法可依,有章可循,不能自行其是,擅自动作,以免影响生产力和经济的顺利发展。历史的经验值得注意。1997年,党的十五大报告提出鼓励带有公有性质的股份合作制的发展。而在报告正式发表前,有的地方闻风而动,按照自己的需要解释股份合作制,有的强迫职工入股,有的折价变卖国有资产,搞得很不规范,遗留问题一大堆。看来,深化国有资产管理体制改革,要很好吸取这一教训,先定规矩再动作,不能再乱刮风,使改革能更好地取得推动生产力发展的实效。

  国资管理体制值得进一步研究的问题

  首先,授权经营国有资产如何解决出资人到位问题。根据《公司法》,对有条件的大型国有企业可以授权经营国有资产,可授权经营的条件是经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司。当然,这也还要解决出资人如何到位的问题,即要完善直接授权经营的制度。比如说,授权最好是明确授给大型企业的董事会(或党组)而不是授给企业的个别负责人,如果是授给总经理个人则会出现所有权与经营权合一的悖理现象。同时,授权给董事会也要同董事会签订详细的业绩合同,要求董事会对国有资产的保值增值负责并承担政府的社会经济目标。这几年中国在对国有资产直接授权经营方面已经积累了相当丰富的经验,需要认真总结,以便使这一制度今后能比较规范地操作。

  其次,国有企业出资人到位后如何做到不干预企业的生产经营活动问题。十六大报告要求坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值增值。所以,在推进国有资产管理体制改革,所有者在国有企业到位后,要确保企业的生产经营自主权,确保由多元投资主体形成的公司法人财产不会随意受到干预和损害。特别要防止有的地方政府得到授权代表国家对国有资产行使出资人职责后,强化对企业的干预,成为老板加婆婆,形成新的政企不分。要明确,国有资产管理机构实行管资产和管人、管事相结合,这里说的管事,不是凡事都管,而是管作为出资人该管的事,即《公司法》中属于股东该管的事,除此以外的事都不要管,以免造成越位、错位。前面说过,改革国有资产管理体制,一个重要目标,是进一步搞活国有企业。因此,在纠正原来国有企业所有者缺位、容易出现“内部人控制”问题时,不能走到另一个极端,把企业管死。这个问题,要在改革过程中引起注意。

  第三,国有资产三个层次管理的有效性问题。这几年中国一些地方在国有资产管理体制改革试点中,创造了三个层次管理的经验,即地方政府成立国资委,专司国有资产的管理和保值增值,下设若干个投资公司和控股公司作为商业性公司,专司国有资产的经营,然后由这些公司对企业控股、参股等,这些经验有待进一步完善,不但要保证国有资产的安全,还要不断提高整个国有资产的运营效率。在这三个层次中,国有控股公司如何有效运作,有重要意义。

  利用国有控股公司营运国有资本,是一些拥有较多国有企业的市场经济国家如意大利、奥地利、新加坡等地通常做法。如新加坡的淡马锡控股公司是该国最大的国有控股公司,成立于1974年,是财政部的全资注册公司,直接向财政部负责。淡马锡控股公司下辖40多家子公司,这些子公司又分别通过投资建立各自的子(孙)公司,共有几百家。淡马锡控股公司在投资决策、资金使用等方面享有完全的自主权,不受财政部约束,但承担国有资本保值增值责任。它对子公司的管理和控制,是基于产权关系作出的。根据世界银行的一份研究报告,利用国有控股公司对国有资本进行管理的主要好处是:可以缓冲政府干预;有效协调决策、提供战略指导和完善财务纪律;集中稀缺管理人才,提高企业管理水平;可以得到合作的规模效益,如大量采购(参见阿尤布等:《公有制工业企业成功的决定因素》,中国财政经济出版社1987年版)。

  这几年中国运用国有控股公司也积累了若干好的经验,例如,对全资或控股子公司行使出资人职责,包括推动企业的资产重组,基于产权的监管防止国有资产的流失和浪费等。今后,可总结我们自己的成功经验,借鉴国外境外的成功做法,完善控股公司这一中间层次的管理。

  最后,为了概念的准确,今后凡是国有资产净值,建议一律改称为国有资本,以别于包括资本和负债形成的资产。国有资产的保值增值,实质为国有资本的保值增值。如果不是国有资本的保值增值,而靠借债使国有资产保值增值,就没有什么意义,还会混淆视听。还有,国有控股公司或投资公司经营的是国有资本,不是国有资产。国有资产变现,只要是公平买卖,就不是国有资本的流失,尽管资产是卖出去了,但资本收回了。■

  作者为中国社会科学院经济研究所研究员

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