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国资委下一步怎么走?《财经》访专家陈清泰
2003年3月23日09:52   来源:[ 《财经》杂志 ]

  □ 本刊记者 赵小剑/文

  陈清泰简历:

  1962年 毕业于清华大学动力系汽车专业,后留校任教

  1970年 到第二汽车制造厂总厂工作

  1984年8月 任第二汽车制造厂总厂厂长

  1985年6月 兼任东风汽车工业联合公司董事长、总经理

  1992年5月 兼任神龙汽车有限公司董事长,同年7月任国务院经济贸易办公室副主任、党组成员

  1993年5月 任国家经济贸易委员会副主任

  1998年 任国务院发展研究中心副主任

  在刚刚结束的“两会”上,涉及几大部委合并改组的机构改革,是代表委员和媒体共同关注的议题;而着手建立国有资产监督管理委员会,又是此轮机构改革牵一发而动全身之要点所在。

  国务院发展研究中心党组书记、副主任陈清泰是第九届、第十届全国政协委员,具有20多年大型国有企业管理经验,多年来数次参与国有资产管理体制改革政策制定,对国资管理体制改革颇多心得。3月9日,在政协经济组驻地京丰宾馆,64岁的陈清泰接受了《财经》的专访。

  国资改革不止建立一个机构

  以为国有资产管理体制改革只是建立一个机构,这种看法是不全面的

  《财经》:政府机构改革的方案已经十届人大通过。即将成立的国资委将成为中国专司国有资产监督管理的机构。我们很想听听你作为一个研究国有资产管理模式改革多年的资深专家对此改革的看法。

  陈清泰:成立国资委只是国有资产管理体制改革的一个步骤。国资管理体制是涉及国有资产的管理、监督、运营,以及国家投资企业的公司治理等多方面相互关联又相互制约的体制和机制,绝不是各级政府设立一个专门机构就可以解决的问题。在概念上,建立一个机构和建立一套体制和机制是完全不同的两回事。

  未来成熟的国有资产管理体制和机制,我想至少应包括四方面的内容:

  1.国有资产的公共管理职能,如国有资产的立法、国有产权的界定、会计制度、统计、稽核、评估和纠纷仲裁等。这属于国有资产的公共管理职能,应由公共管理部门管理,形成全国上下一致的管理系统。

  2.国家所有权的委托代理体制。国家统一所有,中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责;中央和地方政府设立专司国有资产管理的部门——出资人机构;出资人机构按国家统一的法律法规直接持股重要企业,对部分大型企业和企业集团进行“授权经营”。

  3.国有企业的公司制改制和公司治理。在公司制度安排下,国家所有者由通过政府部门的行政干预“管”企业,转变为委托出资人机构以股东方式“履行出资人职责”;通过建立有效的公司治理结构,使包括国家出资人在内的所有者通过股东会或产权交易市场保持对企业的最终控制权;企业拥有法人财产权,自主经营、自负盈亏,成为独立的法人实体,以此实现在所有权与经营权分离情况下保障国家所有者权益。

  4.对国有资本运营的监督。政府授权有关部门如财政部、审计署,对出资人机构进行审计监督;出资人机构对国有独资企业、授权经营的机构进行审计监督。

  由此看来,一些人以为国有资产管理体制改革只是建立一个机构,这种看法是不全面的。

  《财经》:在新的国资管理体制下,国资委应该如何履行出资人职责?

  陈清泰:在要建立的体系中,国资委是新机构,处于重要位置。国资委受政府委托代表国家“履行出资人职责”,应该做到的是所有者(代表)进入企业,既到位,又不越位。

  这里有一个技术性的难点,就是国资委如何履行出资人职责。很多人担心现在国资委的权力如此集中,会不会变成“老板加婆婆”。就是说,如果新的国资管理机构错误地理解“管资产与管人、管事相结合”,继续沿袭并强化“行政隶属关系”式的管理模式和手段,以对企业进行强干预和“严格”审批来“管企业”,结果必然是把企业管死。改革就会退回到政企不分、所有权与经营权不分的原点。

  在中国,以行政干预的方式管企业,大家太熟悉了,以股东方式行使所有权又太不熟悉,放下最熟悉的拿起最不熟悉的有极大的难度。

  这个问题还有另外一个方面。就是所有者应该到位。为维护所有权、依照《公司法》行使股东权利必须“管”的人和事,出资人机构必须尽职尽责地“管”好,否则就是失职。但管理方式则必须按照《公司法》。反过来说,出资人机构没有权力超越《公司法》去管人管事。

  前一阶段国企改革中由于所有者缺位不断出现侵犯所有者权益的行为,政府试图通过企业外的行政干预来维护国家所有者的权利,但并没有能克服企业内部所有者缺位带来的问题。致使企业“内部人控制”带有一定的普遍性。

  《财经》:怎样才叫“所有者到位”?

  陈清泰:“所有者到位”就是要把股东的权利行使好。股东的权利是什么?《公司法》对此有十分明确的界定,那就是股东会的权利。比如《公司法》赋予股东大会决定公司的经营方针和投资计划的权力,选举和更换董事并决定其报酬;审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案;审议批准公司的利润分配方案和对公司增加或者减少注册资本;对公司合并、分立、解散和清算等事项作出决议等权利。但所有权不能干预董事会的经营权、经理的经营管理权。

  我想国资委的设立至少解决了三个问题:一是这个机构明确无误的定位是“履行出资人职责”,绝不是“管理国有企业”。这就有利于从管企业向管资本转变,实现所有权与经营权分离;二是政府行使国家所有权的部门与行使公共权力的部门分开,各自有明确的定位和行政目标。这就从组织上实现了“政资分开”,体制上实现了政企分开;三是出资人机构“管资产与管人、管事相结合”。对政府而言,出资人机构集中、统一地行使所有权,形成责权明晰的可追溯责任的产权主体;对企业而言,这就构造了排他性地行使国家所有权的“老板”。

  因此,“管资产与管人、管事相结合”中的“管”,决不是传统意义上政府在企业之外进行的行政干预或行政审批式的“管”。出资人机构要“管”的内容是履行出资人职责该“管”的内容,“管”的方式是出资人履行职责的方式。所有权到位,就是出资人机构为行使所有权该管的人和事要管好、管到位,成为“真老板”,强化来自所有者的激励和约束。这是维护所有者权益必须要做到的。所有权不越位,就是出资人机构只当“老板”不当“婆婆”。只行使股东权利,并按《公司法》规定的方式行使权利,不干预企业的经营权、管理权。这是增强公司活力和提高公司运行效率所必需的。

  概括地讲,改革国有资产管理体制的任务,是使国家由管企业逐步转向控股重要企业、运营国有资本;政府设立出资人机构,集中统一地行使所有权,实现政企(资)分开,所有权与经营权分离;出资人机构对投资和拥有股份的企业拥有股权,按《公司法》以股东的方式行使权利;包括国家投资和拥有股份的企业成为自主经营、自负盈亏独立的法人实体和市场主体;出资人机构以实现政府意志和国有资本保值增值对国家承担责任。

  以资本回报为目标

  改革后大部分企业高管人员将由追求国有资本回报、承担国有资产监管责任的出资人机构选任,评聘标准与党政干部会有区别

  《财经》:改革之后,所有者代表的职责与改革前有何区别?

  陈清泰:国有资产管理体制改革的结果,就是由过去政府部门直接管理庞大的国有企业群,逐渐转变为出资人机构控股重要企业(比如石油、电讯、电力等等)、进行资本运作。就是说,出资人机构体现政府意志,控股重要行业、关键领域的重要企业;在一般竞争性行业,出资人机构则并不刻意保持原有企业的数量和规模,而是以资本回报为目标,通过兼并重组、破产关闭、产权交易等多种形式不断进行有进有退的调整,使国有资本向国家安全、经济发展有需要,而民营资本不能进入或不愿进入的行业和领域集中,缩小管理幅度,提高国有资本运作效率,发挥民间投资不可替代的作用。

  《财经》:那么将来中央将要控制的企业大约有多少家呢?

  陈清泰:中央将来控制的企业肯定是少数,但是“关键的少数”。“关键的少数”是指关系国家安全、经济命脉的重要骨干企业。这少数企业随着时间的推移,在行业、产业分布上也会有所调整。一般而言,中央控制的是关系国家全局的重点企业;省市国资部门也会控制一部分对本区域社会、经济有重大影响的企业,如重要公共服务部门、重大基础设施等。

  中共十六大提出在国家统一所有的前提下,中央、省、市三级政府分别代表国家履行出资人职责,这是一个现实可行的好方案。我理解“国家统一所有”最重要的含义有两个:一是国有资产管理、监督和运营的法律法规必须由国家制定,全国统一实行。而是在极特殊情况下,不排除国家统一调度国有资产的可能性。平时国有资产的管理、监督、运营和收益等所有者权利则由三级政府分别行使。

  国有企业的行政隶属关系从建国以来已经经历了多次的上收下放过程,现在要把这10多万亿元国有资产根据“谁投资,谁所有”的原则在中央和地方、地方和地方间重新划分清楚已经非常困难。

  因此,现在的企业国有资产哪些属中央,哪些属地方,不要把它想得过于复杂,实际上哪些资产属于谁都是十分清楚的,企业向中央政府还是向地方政府交纳所得税就是一个证据。各个政府出资人机构所管资产的范围,我想就是按现有格局,极个别的做一些调整就可以了。这并不是一个很复杂的问题,不会出现全国上下重新划分国有资产的情况。

  《财经》:改革之后,国资委选择大型国有企业的董事的方式和标准,与以前“党管干部”的方式选择企业领导人将有何种区别?

  陈清泰:改革之后,大部分企业高管人员将由追求国有资本回报、承担国有资产监管责任的出资人机构选任,因此,评聘标准与党政干部会有区别,就是在基本政治素质符合要求的情况下,要更多地考虑他们的经营管理能力和决策能力。现阶段“党管干部”模式还是必不可少的,但是管理的形式会不断改进。出资人机构应按照《公司法》规定的范围和方式行使人事权。

  缺乏懂得和熟悉资本运营和监管的人才,我认为是国有资产管理碰到的突出难题。出资人机构的功能和性质实际上相当于国家控股公司或国家资产管理公司。出资人机构成功的运作,需要有高水平的资本运营、企业评价、财务监管等专业人员;为使投资和控股公司正常运转,需要派出合格的董事、称职的监管人员。这些都是当前稀缺的人力资源。

  关键是形成有效的公司治理结构

  在公司治理中既要防止所有权侵犯经营权、管理权;也要防止经营权、管理权架空所有权、排斥监督权

  《财经》:将来规范国有资产管理的法律法规,是否由国资委起草和制定?起草法律法规属于公共职能,与出资人职能就有冲突。

  陈清泰:国资委不可能是法律法规的最后制定者,这需要由人大或政府来完成。但是国资委对情况比较熟悉,授权或委托它来起草,我想这是可能的。国有资产管理向新体制转变不可能毕其功于一役,有一个前后衔接的问题。因此设计国资委职不能只考虑合理性,不考虑可行性。初期的国资委在出资人职能外又受托承担某些公共管理职能是难以避免的。现在确定的国资委职能、管理模式在一些方面可能还带有探索性、过渡性,需要通过实践不断检验和完善。

  《财经》:国资委如何才能不变成“婆婆加老板”?在人们的料想中,国资委集管人、管事、管资产等几项大权于一身,一定会是一个强势机构。

  陈清泰:国资委如何才能只当“老板”,不当“婆婆”,我想最重要的是要靠立法,实现所有权与经营权分开。

  人大通过的政府机构改革方案明确提出,国资委要“依据《公司法》等法律法规履行出资人职责”,这是非常重要的。公司权力可以划分为所有权、经营权、管理权和监督权四类。《公司法》对四项职权各有明确界定,并分别由股东会、董事会、经理和监事会行使,以建立有法律保障的制衡关系,形成有效的公司治理结构。

  具体说来,所有权由出资人行使,就是保持股东对公司最终控制地位必须行使的权利。这是维护所有者权益所必需的。出资人的所有权体现为《公司法》赋予股东会的权利;经营权体现为股东会选聘董事,组成公司经营决策机构——董事会。《公司法》赋予董事会经营决策权。管理权则是董事会选聘经理作为公司的经营管理者,董事会对公司重要事项作出决策后,交由经理主持公司的日常经营管理。经理依《公司法》享有经营管理权。最后,监事会代表股东对公司进行监督,《公司法》赋予监事会监督权。

  在公司治理中既要防止所有权侵犯经营权、管理权;也要防止经营权、管理权架空所有权、排斥监督权。只有公司的所有者、经营者、管理者、监督者恪尽职守,又不越位,才能形成良好的运行机制,既保障所有者的最终控制权,又使企业富有活力。

  《财经》:有的专家学者担心,地方得到了十六大对国有资产履行出资人职责的“上方宝剑”,会大肆变卖或瓜分国有资产。实际上很多企业已经是“内部人控制”了。

  陈清泰:所以现在提出“先中央、后地方”,“先立法、后行动”。新的法规会比较具体,比如说国资委承担什么责任,如何行使权力,与政府和部门的关系,与企业间关系等,都会有比较明确的界定。有了法规,地方国资委才好成立和运作。

  事实上,在十六大报告之前,地方对国有企业重组、改制、转让等一直就没有停止。不能笼统地说卖都不对,问题是如何卖。设立国资委,落实了产权责任,通过制定法规有了规矩,我相信国有资产在流动中流失的状况一定会有好转。

  当然,出资人机构的权力如何行使,确实是一个值得注意的问题。如果出资人机构的权力掌握不当或缺乏监督,如果出现争相“一卖了之”,或对经营者半卖半送等情况,很快就会将可能用于解决或部分解决对职工历史欠账和银行不良债务的资源耗尽,那就会造成严重的社会后果。

  《财经》:强势国资委是否会妨碍或延缓国有经济布局的战略性调整呢?

  陈清泰:我想不会。国有资本布局的调整是所有者为获得更高投资回报而主动采取的措施。因此,结构调整的主体是所有者,动力来自追求投资回报。

  以前管理国有资产的职能非常分散,很多政府门都可以对国有企业说三道四,但都缺乏追求资产增值的动力,也没有人对国有资产的增值负责。现在有了这样一个机构,就有了国有资产保值增值的责任主体。国资委对同级政府负责,并受到同级政府监督。重要的是政府不要给国资委设立过多的目标,政府要使国资委明确无误地将精力集中于国有资产保值增值,并且监督它实现这一目标。■

  

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