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外交部官员披露《联合国反腐败公约》谈判内幕
2003年9月25日17:00   [ 刘鉴强 ] 来源:[ 南方周末 ]
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  外交部官员披露《联合国反腐败公约》谈判内幕

  ——访外交部条约法律司官员田立晓

  中国外交部条约法律司副处长田立晓参与了我国关于《联合国反腐败公约》的所有谈判过程。9月23日下午5时,在他再次赴维也纳参加有关这个公约的最后一次会议之前,记者对他进行独家采访。

  记者:《联合国反腐败公约》的谈判背景是什么?

  田立晓:随着全球化的进程,腐败犯罪越来越呈现跨国特点,腐败资金转移非常迅速。但联合国还没有一个专门针对腐败问题的法律文书。这也是为什么联合国在通过《打击跨国有组织犯罪公约》的同时,要求成立特设委员会完成《反腐败公约》的起草,并在2003年年底之前提交联大通过的原因。

  《反腐败公约》在条约内容范围上,大大超过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》,最重要内容是资产的返还与追缴。

  记者:在谈判过程中,争议最大的是什么?

  田立晓:腐败资产流出国大多为发展中国家,流入国为发达国家。两大阵营有不同的期望:发展中国家希望加强合作,强化资产追缴与返还;发达国家更关心尽可能实施强有力的预防措施,强有力的履约监督机制,但对合作与资产追缴,积极性不高。

  记者:谈判中我国作出了哪些贡献?有何突破?

  田立晓:经过中国代表团的努力,在引渡方面有大的突破。在引渡方面,建立了本公约确定的“犯罪是否视为政治犯罪”的新规则。

  这个条款本来是先由墨西哥提出来的,原文是“本公约规定的犯罪不得视为政治犯罪”,排除了一些国家拒绝引渡的可能性。但美英等国无法接受这样强硬的条款。而中国、印度、伊朗、印尼等发展中国家,坚决要求保留这一条款。经过几轮谈判之后,墨西哥撤出了,而印度、印尼等国立场也不很坚定,只有中国代表团坚持保留这一条款。

  最后,中国与伊朗为一方,美国和法国为另一方,墨西哥作为居中力量,进行了艰苦的磋商。我们找了很多的前例,并参考了《联合国禁毒公约》,提出了新的条款。我们要照顾到发达国家的法律环境,也要尽可能使我们的主张得到反映。最后确定了新的规则:“是否视为政治犯罪,由本国法律来决定。在不违背本国法律的情况下,不应考虑将本公约规定的犯罪视为政治犯罪”。

  当然这一结果并不能使我们感到满意,但有这个条款总比没有好。如果没有中国代表团的努力,条约中就不会有这一条。

  谈判是很艰苦的,上一次的会议,最后一天开会开到翌日凌晨4时。有时候,你很难想象我们每天要开多少会。每天上午10时开会,我们在8时多就到,经常不吃午饭,一直到下午4时大会召开。到6时后,接着磋商,晚8时,又开夜会,一直到晚上11时。有一次周末我们代表团成员开会,因为租房间太贵,就到一个河边,从下午5时开到晚上9时,也是没吃饭。那次谈判后我回家一称体重,吓了一跳,掉了10斤。

  记者:《反腐败公约》对腐败资产的返还有什么规定?

  田立晓:发展中国家要求按照本公约来处理腐败资产问题,直接返还,反对发达国家分享资产,而发达国家则希望按他们的国内法来处理,并且分享腐败资产。在这个问题上各方争议最大。进行了多次的非正式磋商,结果拿出了一项一揽子方案,核心意思是:同时根据本公约和被请求国国内法,来处置被没收的腐败犯罪资产,同时不提及是否分享的问题。

  记者:这是否意味着发达国家得到的更多?

  田立晓:不能这样说。因为在他的国内,他要不处置,发展中国家一分钱也得不到。发展中国家要求全部返还,是很难实现的。因此,达成这个协议,是各方相互妥协的结果。

  对我国的直接影响是,这个公约所确立的规则要求,请求国应当向被请求国提供已经发生法律效力的终审判决,作为请求返还已被被请求国没收资产的条件。这对我们是不利的。因为我们没有缺席审判制,犯罪分子在被引渡回国之前,不能作出终审判决,而多数国家都有这样的法律制度。

  但是,我们认为,这个公约确立了返还资产的原则,提供了一个法律框架。只要能通过合法的途径证明这资产是我们所有,能证明是腐败分子犯罪取得的,就有可能追回资产。

  我们可以通过受害人,比如说银行,在腐败分子所在的国家提起民事诉讼。只要能证明这笔钱是你的,就可以起诉。如果是刑事案件,也可以到犯罪分子所在国提起诉讼,由被请求国立案侦查。这样我们能够利用公约现有的机制来追回资产。而在此公约之前,还没有这样的途径。

  记者:这个条约对我国的反腐工作有什么样的影响?

  田立晓:这个《反腐败公约》对于我们反腐败是有利的,首先,它在国际上首次确立了打击腐败犯罪的法律框架,其次,它确立了世界各国在打击腐败犯罪方面的合作机制,以及追回资产的机制。

  在谈判中,我们的利益得到了反映,很多条文都能为我所用,对我们打击腐败犯罪有直接意义。我国在惩治腐败的国际合作方面,缺乏这样一个有效的法律机制。从这个意义上说,对我国是有好处的。

  我们要做的就是要研究这个公约,完善我们的法律。比如,首先要完善我们的刑事诉讼制度,适当时候建立起我们的缺席审判制度。如果这一制度建立起来了,这个公约的条款我们可以直接适用。还要完善我们的刑法,比如对没收资产的问题,也要有专门的规定。因为这个公约在处理腐败资产时,需要《没收令》来加以实施。第三,我国还没有《司法协助法》,这个公约最核心的是司法协助,公约规定的一些机制,都需要通过国际司法协助来进行。我们已经向国务院上报了有关立法建议。这个公约与我们的法律没有根本冲突,只是我们缺少一些与之配套的法律。

  在这个公约谈判中,外交部根据《中华人民共和国缔结条约程序法》的规定组织全国人大外事委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国务院法制办等部门参加了谈判,各部门均对谈判作出了贡献。

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