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美国缘何屡祭钢铁大棒?
2002年3月25日10:08   来源:[ 北京青年报 ]

  1999年重创俄罗斯,2001年败走日本

美国“201条款”再度掀起世界范围内的钢铁纠纷

■何谓201条款

按照美国1974年201法,如果国内行业受到由于进口增多而造成的实质性损害或威胁就可以要求国际贸易委员会(ITC)实施补救性措施。ITC负责确认进口增多是否造成了损害。如果委员会得出了肯定性的结论,就会向总统推荐实施紧急性的补救措施。美国总统决定是否实施补救性措施。

不同于美国的反倾销、反补贴法,201法不要求调查出口国是否进行了不公平的贸易活动。但是它要求对国内行业是否受到损害有深入的调查,要求损害必须是实质性的,而且进口增多是导致损害的实质性原因。

201法比美国通常使用的反倾销法、反补贴法在运用上更具有随意性,因为它不必顾及出口国方面,不用调查出口国的贸易活动是否公平正当。例如,在运用反倾销法时,美国需要证明出口国的产品其国内价格高于对美的出口价格,而如果使用201法,就没必要进行类似的调查,只要美国国内声明受到了损害,ITC能够确认损害是由于进口增多造成的就可以了。

本月20 日,美国限制钢铁进口的“201条款”正式启动。按其规定,美国将对钢材、长板等进口的主要钢铁品种实施为期3年的关税配额限制或加征高达8%至30%不等的关税。这是迄今为止美国对进口钢铁施加的最严重的一次贸易限制,也再次掀起了世界范围内的钢铁纠纷。

事实上,如果翻一翻美国近几年的贸易史就会发现,钢铁一直在美国是个举足轻重的产业,尽管它是夕阳产业,尽管它的就业人数在不断下降。也许恰恰是因为它日落西山的特点,才导致美国政府的全力保护,而这种保护也慢慢地演绎到贸易范围以外,在美国国内,成为了一种“政治事件”。

■软硬兼施,俄罗斯“自愿”限制自己钢铁出口数量

保护钢铁业是历届美国政府为了稳定民心、拉选票的传统做秀方式。早在1996年,美国的钢铁公司就已经向美国“国际贸易委员会”提出了对钢铁进口增多的关注。1996年,美国商务部曾依据1930年美国税法732号,开始进行多次反倾销调查。

1998年,美国从世界各国的钢铁进口再次大量增加。其中从俄罗斯、巴西、中国和日本进口的水平保持较高。最值得一提的是美国对俄罗斯和日本的行动。

俄罗斯钢铁的价格一直很低,一些专家认为美国的进口增加是由于亚洲经济危机引起的,俄罗斯钢铁生产者在亚洲找不到市场,又受阻于欧盟的配额限制,才将大量钢铁倾销到了美国市场。1997年11月到1998年10月,俄对美国出口各种钢材500万吨,1998年第四季度俄国对美钢铁进口比1997年同期增长了162%。在这种大幅度增长的压力下,美国钢铁业再次要求商务部进行调查。

为了促使克林顿政府采取保护主义行动,美国钢铁业进行了大量的游说、宣传工作。在“华尔街日报”这样的报纸上,常常会读到钢铁业整版的广告,申述他们正在遭遇的困境,告诉美国大众和政界要人,因为进口增多,钢铁工人正面临着失业、他们的孩子正遭受着贫穷,有的广告甚至能让人泪下。与此同时,钢铁协会积极参与各种政府听证会,敦促政府行动。一些国会议员会恰到好处地抓住这个时机,宣扬自己的政治主张,笼络人心。1998年,一系列和钢铁危机有关的立法草案,如H.Con. Res.350 和S ConRes.121都被提交到国会,以上两个草案包含大致相同的内容:(1) 督促总统按照美国的贸易法采取紧急修补措施,如使用数量限制等;(2) 面对来自亚洲和俄罗斯的钢铁,总统应寻找能够共同吸纳这些产量的国家,公平地承担钢铁倾销;(3) 建立一个行政机构,专门处理钢铁进口问题;(4) 不迟于1999年1月5日,总统应发表一个行动计划,对进口钢铁增多及其对国内钢铁业就业、价格和投资的影响作出反应。

1998年,美国商务部则对俄罗斯的钢铁业开展了反倾销调查。1999年1月5日,克林顿总统如期向国会提交了行动计划,在行动计划中,总统保证采取行动保护美国的钢铁业,并保证在以后避免这种进口增多现象的出现。具体行动计划包括商务部将继续就俄罗斯钢铁倾销做认定调查;白宫会和俄罗斯、IMF(世界货币基金组织)就如何稳定俄国经济进行商讨,帮助俄国的经济转轨和发展。报告还指出,俄罗斯目前正在申请世贸组织的成员国身份将对改善俄罗斯经济起到积极作用。紧接着,美国和俄罗斯展开双边谈判,美国要求,在今后5年中,俄罗斯对美国的出口应不超过1998年的水平,并把俄向美出口热轧钢数减少一半。数月后,美国商务部长威廉 戴力宣布双方达成自愿出口限制。据一些专家对美俄协议的评估,俄罗斯5年内要损失镀锌铁板出口将近1亿美元、生铁出口近1.3亿美元、条钢2.5亿美元。但是,美国人也明确地告诉了俄罗斯,如果不签署协议,不自愿地限制你的出口,5年内俄罗斯会因为美国的其他措施而遭受15亿美元的损失。

美国的钢铁制造者并不满意双边协议的内容,因为协议使俄罗斯免除了25%-80%的关税制裁,要求国会以法律程序保证给俄罗斯以严厉的制裁。在美国钢铁业看来,美国总统的行动方案和政府所做的谈判努力,都是短期的制止钢铁进口的方法,钢铁业希望得到长期的保障钢铁的措施,那就是法律手段。

■在对日钢铁纠纷案中美国惨遭败诉

在美国政府用谈判解决了俄罗斯问题的同时,面对日本这样的游戏高手,美国政府显出了无可奈何。1999年初,美国的钢铁业要求美国商务部确认日本在向美国倾销钢铁,4月商务部确认日本存在倾销行为。按照美国法律程序,如果国际贸易委员会作出同样确认,美国就可以作出征收反倾销税的决定。这时,美国政府希望日本能够接受谈判,但谈判并不顺利。1999年6月,美国国际贸易委员会宣布日本钢铁在美国市场上构成了倾销。克林顿宣布对新日本钢铁公司、NKK公司和川崎制造商分别征收19.65%、17.86%和67.14%的反倾销税。

1999年11月18日,日本人把一纸诉状递到了世贸组织的贸易争端解决机制(DSB)。日本认为美国在案件的调查程序上有问题和错误,并且美国1930年税法也有问题,美国违背了GATT和世贸组织反倾销协议的多个条款。2001年2月28日,Mr. Harsha Vardan Singh(前GATT官员,现印度官员)等三名世贸组织专家认定美国存在反倾销程序上的错误,应纠正其行为。

在以上两个美国钢铁纠纷案件中,美国使用了不同的处理方式,对俄罗斯,以软硬兼施的谈判为主,迫使俄罗斯“自愿”地限制自己的出口数量,对日本实行了法律手段,但却惨遭世贸组织败诉。两个案子会对今天正在发生的钢铁案有所启示。

■美国再次挥动钢铁大棒更多的是出于执政党政治利益上的考虑

此次美国在2001年刚刚败诉于日本的情况下,为什么又要再燃战火呢?钢铁业受到经济冲击,这自然是最直接的原因,但美国国内政治上的因素也有。今年11月5日是美国国会的中期选举,其中众议院的435个席位、参议院的1/3席位都要重选。共和党和民主党显然要在选举中争夺国会的控制权。钢铁业的集中度高,西弗吉尼亚和宾夕法尼亚州等钢铁从业人员、退休人员及其家属的选票,将对今年中期选举中的6个众议院席位起决定作用,而这6个席位很可能决定执政的共和党能否保住其多数地位。因此,美国铤而走险更重要的是出于执政党政治利益上的考虑。

这就关系到一个问题,钢铁纠纷会有可能朝着什么方向发展?笔者认为,美国如果在可能的情况下也是希望谈判解决的。美国此次征收关税是有差别的,没有把他的自由贸易区内的盟友和弱小的发展中国家放到征税名单中,似乎在做着某种阵营上的联合。对日本的反对,美国日前也表示可能会考虑给日本以补偿。

如果谈判不成功,美国人也是有所准备的。即便各国提出诉讼申请,在世贸的框架内解决这一问题,需先立案、磋商,磋商不成将进入仲裁程序。届时将由世贸组织组成专家小组,进行调查并作出裁决,这一过程将不超过1年。如果不服裁决,可以申诉。从立案到申诉结束作出最终裁决的整个过程将要有15个月。这15个月,对于布什政府来说,是宝贵的,为美钢铁产业赢得缓冲的时间,也为布什政府的政治企图赢得了时间。

■中国应抓住机会未雨绸缪

分析美国钢铁业的贸易保护行为,先要明白一个问题:谁是因为使用贸易壁垒的受益者?当然是美国的钢铁业。但是,美国大量使用钢铁的产业,如汽车业,将因此而失去利益。前美国贸易代表Charlene Barchefsky在处理1999年的钢铁案中也满含苦衷。她反对使用过多的法律程序,指出:“我们的行动计划和贸易法案已经在发挥作用,进一步的立法将不符合我国的整体利益,也不符合我们钢铁业的利益。”以钢铁为支柱的产业的雇佣工人数量是钢铁业本身的40倍,如果使用更加严厉的措施,将使这些工人的工作面临挑战。从国民经济整体上考虑,美国使用最为严厉的贸易壁垒措施是不利的。

由此看来,如何掌握钢铁保护主义的度是美国当政者最为头疼的事。不能因为钢铁业一家的利益而使汽车业等耗钢大户就要用昂贵的美国铁,也不能对钢铁业含泪的申诉漠不关心。美国在1999年处理钢铁危机的总体思路我想还是可以这样归纳:能通过谈判等方式解决是最优方案,使用法律程序是次优选择。

在上述两个案件中,两种思路在俄罗斯和日本得到了不同的应用,原因是,俄罗斯还不是世贸组织的成员国,如果和美国谈判不成,就会遭到数量限制等其他制裁,虽然可能这些方式是违背世贸组织的,但俄罗斯告状无门,所以对俄罗斯来说,也是和为贵。日本却不同,对美国的反倾销早就恨之入骨,又有着多年世贸组织的实战经验,机会来了是不可以放过的。

那么,中国应如何处理本次的钢铁纠纷呢?如果此次的钢铁战发生在去年的10月份,我国的处境和俄罗斯的一样,处理纠纷的立场和能力都受到限制,而今天却不同了,我国是世贸组织的成员国了,完全有可能使用世贸组织的争端解决机制。而且,笔者认为,中国此次应最大程度上运用这个案件给我们的机会。虽然此次美国的保护性措施是最强的,但对中国现阶段钢铁业的冲击并不太大,即便如此,我们也要参与。首先,虽然短期冲击不大,但长期看,美国的钢铁业不会放弃保护主义的,我们要为以后着想。其次,这是中国加入世贸组织后的第一个案件,我们如果选择它运作下去,打赢的机会很大,因为我国钢铁业较其他行业比,有比较丰富的应对经验,也有较完整的数据等资料支持。更为关键的是,日本、韩国等已经向世贸组织提出了诉讼,我们加入进去,和他们一起做,是学习的过程,胜诉的希望也很大。因此,中国不可放弃加入世贸组织后所享有的这个权利。

■文/北京WTO事务研究咨询中心首席专家 程大为

■各国对美国加征钢铁税收的应对措施

3月5日,美国总统布什宣布从3月20日起,根据201保障条款,对进口钢材实行最终救济方案。

3月6日,英国首相布莱尔谴责美国提高进口钢铁关税的决定,称美方这一决定“难以接受,是错误的”。

3月7日,欧盟根据世界贸易组织争端解决协议,就美国为保护其本国钢铁业所采取的保护主义措施向世贸组织提出磋商的要求。

3月12日下午,九届人大五次会议举行第五场记者招待会,外经贸部部长石广生在回答记者提问时说,美国最近对进口钢铁增加关税违反了WTO规则。

3月12日,俄罗斯农业部宣布,俄罗斯将对进口美国禽肉制品采取严格的限制措施。

3月20日,日本政府向世界贸易组织提出上诉,起诉美国从当天起对主要14种钢铁产品实行紧急进口限额,认为美国的做法违反了世贸组织规则。欧盟、韩国等受到巨大冲击的国家宣布已向世界贸易组织提出起诉,并将尽快实施保护性措施。

3月20日,乌克兰经济和欧洲一体化部副国务秘书斯捷岑科对新闻界说,乌克兰建议就乌恢复向美出口钢铁产品问题与美举行磋商,并且希望找到双方都能接受的解决办法。

美国东部时间3月22日,中国与美国就美方3月5日公布的201钢铁保障措施案在华盛顿进行了磋商。中国代表团在磋商中严正声明美方的做法违反了世界贸易组织的有关协议,并着重要求美国政府正视中国是发展中国家的事实,对中国输美全部钢铁产品使用发展中国家待遇。
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