让地方自主发债是养痈贻患

  为了解决欠钱太多的窘境,我们必须借更多的钱—这就是发债缓解地方债务危机的逻辑。

  作者:吕琦

  据路透社报道称,中国或将于下个月决定扩大地方政府市政债券试点计划。国务院发展研究中心已向国务院提出建议,“打开前门,堵住后门,扩大地方政府独立发行债券的范围。”

  此外,在国务院发展研究中心公开的其为十八届三中全会(下称“三中全会”)提交的“383”改革方案总报告中,提到“规范地方发债制度,防范债务风险。健全政府会计制度,编制政府资产负债表。明确地方政府债务主体,提高地方融资活动透明度。规范地方融资平台,“开前门、堵后门”,扩大地方政府自行发债范围,并建立债务风险预警机制。”

  言下之意,也是更加明确地方政府作为债务主体,扩大地方政府借债的口子,对之的监管更严格。

  扩大地方政府发行市政债呼声不断,一是为了解决目前的地方债务危机。据渣打银行最近发布的一份研究报告估计,目前中国地方政府性债务规模可能达到21.9万亿—24.4万亿元。然而,解决债务危机的方式竟然成了继续扩大借债,这和近期关张了美国政府以提高债务上限来应对财政危机有异曲同工之妙。为了解决欠钱太多的窘境,我们必须借更多的钱。而这笔钱,最终是要老百姓来偿还的。中外寅吃卯粮事,互相辉映,令人称奇。

  其次,在“383”这份报告中,各项方案都是更加迈向市场化改革的(比如取消公司最低注册资本3万元限制),但只有扩大地方债务试点的方案是一种倒退的改革。因为过去比较好、比较合理的预算法硬约束被逐渐突破了。

  之前地方政府是不被允许自行发债的,但93年分税制改革之后,地方上花钱的地方太多,而收入却要被中央拿走大头(增值税的三分之二)。因此,为了要做那么多事,地方政府不得不举债度日,而中央也只好权益性地划开一些“准地方债”、“代地方政府发债”、“地方政府融资平台”这样的口子。所以,地方政府债务危机、财权事权不匹配,其根子在于中央和地方的财政关系上。

  目前两者之间的关系已经由分税制前“财政收和支中地方均占大头”变为了“中央占财政收入大头,地方占财政支出大头,中央的转移支付平衡地方的财政收支差口”的局面,而在这一局面下,中央政府为了保证对地方的财政控制力和宏观调控力,不愿意削减自身的财收;地方由于财政支出压力以及经济业绩激励,更加不愿意削弱自身的财收,甚至还通过“土地”、“融资平台”等渠道来谋求预算外的资金补充。

  的确,明确放开地方政府发债,确实会导致许多隐形的风险和台面底下的隐患暴露出来,也更易于国家监管。但授予地方自主发债只会养痈贻患。因为地方政府的财政制度根本就没有偿债的激励。简单来说:“新官不理旧债,旧官不怕问责”。

  根据媒体报道,今年审计署在大规模审计地方债的时候,就有一些地方上的领导坦言:“上一任借了钱搞工程、搞项目,有口碑也有政绩;本届政府绝不能勒紧裤腰带还债。”可见,一旦彻底放开了对地方发债的制衡,则会使得债务危机一发不可收拾。

  根本上来看,不管是政府的主权债务(国家与国家之间的债务,更像是国际战争政治联盟中的交易条件)还是市政债务的发行,都是没有任何道理和好处的。其结果只是在把现代人的负担转移到后代纳税人身上。只有在一些非常时刻下,一些短期的公债发行才是合理的。这是因为政府根本就不是一个自负成本的独立法人。它根本没有还债、负责人的激励。划开这道借债的口子,只会营造更大的债务危机,为老百姓添加更重的负担。公债并不是“我们欠我们自己的债务”。它是政府向我们借走、花掉的,而最后政府又从我们老百姓这里征税来偿还欠我们的债务。

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