三中全会唤醒了农民的“睡美人”

  作者:程雪阳

  举世瞩目的十八届三中全会终于落幕了,一些人看了会议公报之后,觉得这次会议没有在土地制度上取得多大的突破,因此有些悲观和失望。然而,15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),很明显会让这种悲观情绪一扫而空。通览《决定》全文,可以毫不犹豫地说,土地制度的改革将要取得重大突破。

  《决定》呼吁打破国家对土地市场的垄断,建立公正的土地市场,向真正的市场经济迈出了关键的一步

  1993年十四届三中全会所作出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》虽然提出了要在中国建立市场经济,这份文件却同时把农村建设用地市场关闭了。在这一套制度之下,如果要进行现代工商业建设,就必须首先通过土地征收进行“土地的国有化”。于是,无论我们如何强调“缩小征地范围”,如何区分公共利益和商业利益,大规模的土地征收以及随之而来的恶性事件却越来越多。

  今天的人们已经看到,这种畸形的土地制度确实促进了中国快速的工业化和城市化,保障了中国经济在1990年代以后的高速增长。然而,也让整个社会付出了沉重的代价,并严重危害到了社会的公平正义。终于,在20年后,中央政府认识到了这套制度中所存在的严重问题,要求建立城乡统一的建设用地市场。允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下,不需要进行征收,直接出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。《决定》还再次强调,政府缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。中央的用意很明显,就是要壮士断腕,打破国家和政府对土地市场的垄断,让中国的土地市场变成一个真正公平的市场,从而让集体土地权利人分享到市场经济和现代工商业文明所带来的成果。

  《决定》赋予农民个体更多的(土地)财产权利

  根据我国现行的土地法律规定,集体土地虽然属于农民集体所有,然而,由于法律并没有对“什么是集体”和“是什么样的集体”做出明确的规定,所以如同“国家所有”一样,集体成员对于集体的财产(特别是土地财产)享有哪些具体的权利,并不是特别清晰。于是,在实践中,集体土地名为集体所有,却实际上变成集体内部某些有权势的人物或者机构所有,由此导致贪污腐败、社会不公肆意横行。

  显然,中央政府也意识到了这一问题,所以《决定》呼吁赋予农民更多财产权利,保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,让集体土地真正成为集体成员可以拥有的财产。这里特别值得关注的是,《决定》呼吁要改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。这一决定不但让农民的土地财产从“睡美人”真正变成了可以流通的财产,而且为未来宅基地和小产权房在市场上合法的流通敞开了大门。

  《决定》为我国城镇化的转型和新型城镇化指明了方向

  在过去三十多年的城镇化过程中,政府虽然是维护城市利益的,但却阻碍了城市化的健康发展,也阻碍了农村的发展和土地资源的合理利用。其主要表现是,政府在编制城市规划和土地利用总体规划时,按照城镇化的发展设想,将部分村庄在规划中进行腾退,并在城镇中为腾退村庄预留部分新增用地,以实现城镇化。但在实施过程中,却往往会出现城镇新增用地被占用,而村庄腾退却未实现。于是,城市建设用地规模越来越大,被腾退的村庄由于无建设用地指标因此难以发展。土地的集约节约利用水平降低。并由此带来了“最廉价的土地城市化,最昂贵的人口城市化”,“土地的城市化快于人口的城市化”以及农村的衰败和农民的贫困等严重问题。

  19世纪的比利时诗人凡尔哈伦(Emile Verhaeren)以他敏感的心灵做出了“所有的道路都通向城市”的预言,但中国集体土地似乎却是例外,通向城市的道路并不向它自动开放,除非它能够得到另外一种土地所有权人青睐,并愿意被低价征收。

  《决定》很明显就是要扭转这一畸形的城市化进程。《决定》提出,要健全城乡发展一体化体制机制,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制机制,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。特别值得注意的是,《决定》提出,要完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。这意味着,只要农村经济发展的好,他们同样可以在自己的土地上建设现代城市,而无需全部都涌向大中型城市。

  期待这一次中央能够以更大的智慧和勇气来推动这些重要决定的落实。否则的话,公民权利的保障,中国经济的改造和升级,新型城镇化的顺利展开以及和谐社会的建设,都可能只是一场无法实现的“中国梦”。

  (作者系中国人民大学法学院博士后研究人员)

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